июль, 2016г.

Содержание

Введение

Раздел 1. Прозрачность судов в Республике Таджикистан

Раздел 2. Основные принципы обеспечения доступа к судебным слушаниям  и информации о деятельности судов

1. Физический доступ в залы судебных заседаний

2. Доступ к информации, непосредственно связанной с осуществлением судопроизводства

(а) Решения судов

(б) Доступ к судебным документам

(в) Каковы обоснованные ограничения на доступ к информации о деятельности судов?

Особенности доступа СМИ к информации о деятельности судов

3.Доступ к административной информации, связанной с работой судов

Раздел 3. Доступ к информации о деятельности судов в Российской Федерации

Cодержание Закона о доступе к информации о деятельности судов

Предоставление информации о деятельности судов по письменному запросу

Обеспечение доступа к информации о деятельности судов посредством официальных сайтов в сети Интернет

Присутствие на открытых судебных заседаниях

Практика реализации права на присутствие на открытых судебных заседаниях

Раздел 4. Рекомендации для Республики Таджикистан

Введение

В этом руководстве исследуется важность основного компонента открытого судопроизводства и права на информацию — обеспечение доступа к информации о деятельности судов. Руководство предназначено для того, чтобы способствовать повышению прозрачности судов в Республике Таджикистан посредством улучшения доступа к информации о деятельности судов. В первом разделе описывается ситуация с прозрачностью судов и доступом к информации о деятельности судов в Республике Таджикистан. Данный раздел был подготовлен партнером Артикль 19 в Таджикистане, НАНСМИТ, и не обязательно отражает позицию Артикль 19. В последующих разделах представлены основные принципы обеспечения доступа к информации о деятельности судов, описан международный опыт в этой сфере и то, как открытое судопроизводство может быть эффективно сбалансировано с конкурирующими опасениями по поводу конфиденциальности, безопасности права на справедливое судебное разбирательство и отправление правосудия. Четвертый раздел посвящен системе обеспечения доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации. В нем представлены передовые практики и накопленный опыт – с тем чтобы предоставить Республике Таджикистан руководство по разработке основ обеспечения доступа к информации о деятельности судов. И наконец, в руководстве предлагаются рекомендации Республике Таджикистан по разработке законодательства, гарантирующего доступ к информации о деятельности судов.

Раздел 1. Прозрачность судов в Республике Таджикистан

Присущие правосудию черты, такие как независимость и беспристрастность судей, их подчинение только Конституции и закону, демократические принципы судебного разбирательства, в частности принципы равенства всех перед законом и судом, состязательность и равноправие участников судебного разбирательства, — являются важным гарантом развития и укрепления государства и общества. Как показывает практика, прочность и стабильность государства неразрывно связаны с правосудием как определяющим фактором, требующим последовательного укрепления и развития.

За годы независимости Таджикистан получил важный урок: общественно-значимая информация должна быть доступна для всех — без гражданского контроля и участия даже самые полезные и многообещающие инициативы государственных органов не достигают цели.

Проанализировав национальное законодательство о доступе к информации, в частности к судебной, можно сделать вывод, что оно преимущественно направлено на «обеспечение безопасности», что в свою очередь приводит к закрытости органов судебной власти. Закрытость судебных органов создает условия их неподконтрольности, еще большему разрыву между ними и обществом и противоречит принципам прозрачности и открытости деятельности судов.

В Республике Таджикистан доступ к судебной информации законодательно не закреплен. Доступ к судебной информации регулируется нормативными правовыми актами в рамках доступа к информации в целом. Практика показывает, что ввиду специфики, значимости и актуальности судебной информации, есть необходимость регулирования доступа к ней отдельным нормативным актом.

В настоящее время судебная система Республики Таджикистан нахо­дится на стадии реформирования. Начиная с 2007 года, правительство  Таджикистана приступило к реализации поэтапной реформы судебно-правовой системы на основании разработанных программ на 2007-2011, 2011-2013, 2013-2015 и 2015-2017 годы. Программа судебно-правовой реформы в Республике Таджикистан на 2015-2017 годы, по сути, является заключительным этапом всей судебно-­правовой реформы в Республике Таджикистане.

Целью судебно-правовой реформы является дальнейшее укрепление судебной власти, упрощение судебного процесса, повышение роли суда в защите прав и свобод человека и гражданина, защита интересов государства, организаций, обеспечение законности и справедливости и, как следствие, совершенствование деятельности судебных органов Республики Таджикистан. В рамках этой реформы уже произошли неко­торые изменения, и кос­нулись они не только организации и условий работы судов, но и процедур, обеспечивающих защиту прав личности, доступности правосудия и повы­шения уровня их информатизации, и в дальнейшем должны способствовать открытости и про­зрачности деятельности судебной системы.

Открытость и гласность судопро­изводства, своевременное, квалифицированное, объективное информирование общества о деятель­ности судов способствуют повышению уровня правовой осведомленности о судопроизводстве, являются гарантией справедливого судебного раз­бирательства, а также обеспечивают обществен­ный контроль над функционированием судебной власти. Количество дел, рассматриваемых судами Республики Таджикистан в прошедшем, 2015 году возросло в разы. Это обусловлено, прежде всего, изменением ситуации во внутриполитической сфере: экономический кризис сильно повлиял на благосостояние населения и его платежеспособность и рост преступности по сравнению с предыдущим годом. В таких условиях суды должны служить не только эффективным инструментом для разрешения конфликтов, но и соблюдать принципы прозрачности и гласности (транспарентности) судебного разбирательства.

Законодательство Таджикистана отчасти регулировало эти принципы судебной деятельности в нормативно-правовых актах. Так, принцип гласности судебного разбирательства был в первую очередь определен нормами Конституции Республики Таджикистан. Согласно ст. 88 Конституции Республики Таджикистан: «разбирательство дел во всех судах открытое, кроме случаев, предусмотренных законом».  Данная норма была воспроизведена в ст. 5 Конституционного закона Республики Таджикистан «О судах Республики Таджикистан». В целом судебное разбирательство является открытым, то есть на нем могут присутствовать все желающие лица, однако законодательством предусматриваются исключения из данного принципа.  В соответствии со ст. 273 Уголовно-процессуального кодекса Республики Таджикистан, суд, судья должен обеспечить открытое судебное разбирательство дел, за исключением случаев, когда это может привести к разглашению охраняемой законом государственной и иной тайны. Закрытое судебное разбирательство, кроме того, допускается по мотивированному определению суда (постановлению судьи) по делам о преступлениях лиц, не достигших шестнадцатилетнего возраста, преступлениях против свободы, половых и других преступлениях, в целях предотвращения разглашения сведений об интимных сторонах жизни участвующих в деле лиц либо сведений, унижающих их достоинство, а также случаях, когда этого требуют интересы обеспечения безопасности участников процесса и свидетелей, членов их семей или близких родственников.

Аналогичное положение предусмотрено в ст. 11 Гражданско-процессуального кодекса Республики Таджикистан. Данное ограничение направлено на защиту законных прав и интересов государства и общества в целом.

Открытость и прозрачность судебной деятельности определяется не только режимом судебного разбирательства, но и возможностью фиксации хода судебного заседания. В соответствии со ст. 19 Конституционного закона «О Конституционном суде Республики Таджикистан» с разрешения Конституционного суда Республики Таджикистан допускается использование средств фотографирования, аудио- и видеозаписи, слушание и показ хода судебного заседания по радио и телевидению.

Кроме того, согласно пункту 5 ст. 273 УПК присутствующие на открытом судебном заседании вправе вести письменную и магнитофонную записи. Пункт 7 ст. 11 Гражданско-процессуального кодекса также предусматривает: «Лица, участвующие в деле, другие лица, участвующие в деле и граждане, присутствующие на открытом судебном заседании, имеют право в письменной форме фиксировать ход судебного разбирательства. Использование средств фотографирования, аудио- и видеозаписи, трансляция процесса судебного разбирательства по радио и телевидению разрешается только судом».

Транспарентность судебной деятельности также обеспечивается посредством публикации информации о деятельности судов. В целом каждая ветвь судебной системы в Республике Таджикистан имеет свое официальное издание.  В соответствии со ст. 83 Конституционного закона «О Конституционном суде Республики Таджикистан» официальным изданием Конституционного суда Республики Таджикистан является «Вестник Конституционного суда Республики Таджикистан».  Согласно ст. 98 Конституционного закона Республики Таджикистан «О судах Республики Таджикистан» Верховный Суд Республики Таджикистан и Высший экономический суд Республики Таджикистан имеют свои издания. Редакционная коллегия изданий Верховного Суда Республики Таджикистан и Высшего экономического суда Республики Таджикистан утверждается пленумами соответствующих судов по представлению председателей этих судов.

Учитывая субъективный подход представителей органов суда, Пленум Верховного суда Республики Таджикистан своим решением № 6 от 29 сентября 2014 года сделал комментарий норм законов Таджикистана, касающихся открытости судебного разбирательства и права на доступ к информации о деятельности судов.

Как видно из обзора нормативно-правовых актов, в направлении регулирования прозрачности судебной деятельности в Республике Таджикистан имеется необходимый минимум предпосылок для беспрепятственного доступа к судебной информации для любого заинтересованного лица, в том числе и для представителей средств массовой информации.

Соблюдение принципов свободного доступа к судебной информации, в первую очередь, подразумевает допуск журналистов к ней, так как именно они работают с информацией в большей степени. Однако практика показывает, что нормы этих законов и актов не работают должным образом.

Роль и место средств массовой информации в демократическом обществе и в правовом  государстве являются значимым и основополагающим, так как от них зависит информационное взаимодействие общества, государства и граждан. Помимо информационной задачи СМИ выполняют и задачи общественного надзора, т.е. критической оценки общества, государства и отдельной личности. Особенность статуса представителя СМИ закреплена законодательно. Следует подчеркнуть, что в Республике Таджикистан вплоть до марта 2013 года действовал закон о средствах массовой информации, принятый ещё в 1990 году. Новая редакция Закона Республики Таджикистан «О периодической печати и других средствах массовой информации» была принята в марте 2013 года и стала важным шагом на пути к либерализации законодательства о средствах массовой информации, способствовала новому пониманию свободы слова в современном обществе. Хотя в законе предусмотрены исключительные права журналиста на доступ к информации, в том числе и судебной, на практике проблем в этой сфере остается достаточно.

Анализ публикаций СМИ показывает, что в 2015 году наблюдались множественные нарушения государственными органами конституционных прав граждан на доступ к информации. В сфере доступа представителя СМИ к информации о деятельности судов имеются определенные трудности и создаются препятствия. В Таджикистане особо практикуется разделение СМИ на государственные и независимые. Органами государственной власти и судами при предоставлении информации предпочтение отдается государственным СМИ.

Изучение практики обеспечения гласности судопроизводства, прозрачности и открытости деятельности судов показывает, что судами в ущерб интересам общества допускаются нарушения требований норм, касающихся режима судебного заседания, возможности фиксации хода судебного заседания, размещения достаточной информации на сайте суда, функционирования электронной приемной на сайтах судов и др.

Анализ судебных слушаний с участием СМИ показывает, что отдельными судьями применяется практика проведения судебных заседаний в помещениях, исключающих возможность присутствия на них журналистов и обычных граждан либо эта возможность сведена к минимуму. Вместе с тем от представителей СМИ требуется заблаговременное письменное информирование председательствующего судьи о намерении присутствовать на заседании и дальнейшее согласование с судьей.

Хотя процессуальное законодательство Таджикистана не требует согласования участия наблюдателей и прессы в суде и ведения ими записи, за исключением аудио-, видеозаписи процесса, в большинстве случаев председательствующими на процессах судьями данные действия ограничиваются. При этом субъективные возражения участников слушаний могут приниматься как основание для запрета ведения съемки и допуска представителей СМИ в зал суда.

В 2015 году Правительством была принята программа судебной реформы четвертого этапа на 2015-2017 гг. На втором этапе Программы на 2011-2013 года предусматривалось создание условий и предпосылок доступа к судебной информации. В частности, в целях повышения прозрачности деятельности всем судебным органам предписывалось создание интернет-сайтов. Изучение материалов показывает, что на данный момент создано более 50 сайтов органов районных, городских, областных и республиканских судов, но только некоторые из них активны (сайты Верховного суда, Конституционного суда, Совета юстиции), содержание сайтов обновляется не оперативно, а информация, размещается на сайтах судов, в ограниченном объеме.

Другим важным инструментом взаимосвязи судебного органа с общественностью является аппарат пресс-служб судов. В настоящее время в судебной системе Республики Таджикистан не сформировался институт пресс-секретарей – нет отдельного штата, в обязанности которого входила бы связь с общественностью, нормативно не закреплены положения сотрудников пресс-службы судов по предоставлению информации журналистам и представителям СМИ.

Учитывая обстоятельства, мешающие гласности, открытости и прозрачности деятельности судов в Республике Таджикистан судам рекомендуется:

• - создавать необходимые условия для обеспечения доступа к судебной информации всех граждан, организаций, общественных объединений, журналистов и СМИ;
• максимально обеспечивать возможность присутствия на открытых судебных заседаний журналистов и обычных граждан;
• не ограничивать ведение присутствующими в зале заседания письменной записи, а равно и художественных зарисовок процесса;
• при принятии решения о присутствии представителей СМИ в зале заседания и ведении ими аудио-, видеозаписи не учитывать субъективные возражения участников процесса;
• разработать правовую базу деятельности пресс-служб судебных органов.

В связи с этим, надо признать, что ныне существующие нормы правовых актов не могут в достаточной мере регулировать и обеспечить доступ граждан к судебной информации. С учетом данного обстоятельства соответствующим органам, имеющим законодательные инициативы, необходимо разработать и принять нормативный акт, регулирующий доступ журналистов и СМИ к судебной информации. Учесть, что отношения, связанные с обеспечением доступа журналистов к информации о деятельности судов, необходимо регулировать в отдельном законе. Безусловно, основными принципами доступа журналистов к судебной информации должны быть открытость и доступность информации о деятельности судов, достоверность информации о деятельности судов и своевременность ее предоставления. Законодательством должна быть предусмотрена свобода поиска, получения, передачи и распространения информации о деятельности судов любым законным способом, соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций на защиту их деловой репутации; соблюдение прав и законных интересов участников судебного процесса при предоставлении информации о деятельности судов, невмешательство в осуществление правосудия при предоставлении информации о деятельности судов.

Раздел 2. Основные принципы обеспечения доступа к судебным слушаниям и информации о деятельности судов

Принцип доступа к информации судебных органов является краеугольным камнем открытого судопроизводства – правового принципа, согласно которому судебные процессы должны быть открытыми и прозрачными. Считается, что это необходимо для обеспечения справедливого судебного разбирательства и подотчетности судов, а также в целях содействия эффективности и результативности судопроизводства. Британский судья Вульф четко разъяснил важность соблюдения принципа открытого судопроизводства:

«Это необходимо потому что публичный характер разбирательства удерживает суд от неподобающего поведения, а также поддерживает доверие общественности к отправлению правосудия. Это предоставляет общественности возможность знать, что правосудие осуществляется беспристрастно. Это может привести к результату, когда к доказательствам можно получить доступ, что не будет возможным, если разбирательство было проведено за закрытыми дверями или если идентификация одной или нескольких сторон или свидетелей скрыта. Все это делает менее вероятным появление некомпетентных и неточных комментариев о судебных разбирательствах».[1]

Аналогично, Европейский суд по правам человека заявил о важности поддержания «пристального общественного контроля» над судебными процессами, в целях защиты права на справедливое судебное разбирательство. В деле Саттера против Швейцарии (1984 год), суд постановил, что «публичный характер разбирательства в судебных органах, определенный статьей 6 (1), является защитой для сторон от ситуации отправления правосудия в тайне, без контроля со стороны общественности; это также является одним из средств, с помощью которых доверие к судам высшей и низшей инстанции может быть поддержано. Делая отправление правосудия видимым, публичность способствует достижению цели, изложенной в статье 6 (1), а именно – справедливое судебное разбирательство, гарантия которого является одним из основополагающих принципов любого демократического общества».[2]

Концепция открытого судопроизводства проистекает из более широкого права общественности на получение информации, в частности, по вопросам, представляющим общественный интерес, что является фундаментальным аспектом права на свободу выражения. Оно защищено  международным правом, включая статью 19 Международного пакта о гражданских и политических правах (МПГПП), участником которого является Таджикистан, и который гарантирует «свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любого рода».

Это право также защищено всеми основными договорами по правам человека, включая Европейскую конвенцию по правам человека (статья 10), Американскую конвенцию о правах человека (статья 13) и Африканскую хартию прав человека и народов (статья 9). Право на доступ к информации, которой владеют государственные органы, имеет важное значение для обеспечения их функционирования, демократии участия, прозрачности и надлежащего управления.[3] Хорошо подготовленная законодательная основа, гарантирующая широкий доступ к информации, которой владеют государственные органы, позволяет гражданам в полной мере участвовать в демократических процессах, иметь свободный выбор и принимать обоснованные решения, а также требовать от правительств отчета об их деятельности.

В законодательных решениях, принятых за последнее время,  повышенное внимание уделяется следующему факту: право на свободу выражения включает право на доступ к информации[4]; в то же время Комитет по правам человека Организации Объединенных Наций (КПЧ ООН) подчеркивает важность соблюдения права личности на получение информации и важность обязательства государства предоставлять доступ к ней.  КПЧ ООН, например, заявляет: «Государства-участники должны проактивно делать всеобщим достоянием информацию, которой они владеют и которая представляет общественный интерес. Государства-участники  должны приложить все усилия, чтобы обеспечить легкий, быстрый, эффективный и практический доступ к такой информации».[5] Суды, как органы государственной власти, также обязаны соблюдать право личности на получение информации и имеют несомненное обязательство, как и любой другой орган государственной власти, предоставлять к ней доступ.

В этом разделе описываются основные принципы и вопросы, касающиеся доступа к информации, и наилучшие практики, которые применяются по всему миру в сфере следующих трех широких категорий:

• Физический доступ в залы судебных заседаний: включает как доступ СМИ, так и доступ заинтересованных представителей общественности.
• Доступ к информации, непосредственно связанной с осуществлением судопроизводства: включает доступ к решениям суда, в том числе, материалам, используемым в судебных процессах, протоколам судебных заседаний.
• Доступ к административной информации, связанной с работой судов: включает бюджеты и сведения по имеющимся помещениям и оборудованию. В эту категорию входит и информация о штатном расписании судов, судей, их профессиональном опыте и доходах, а также процедуре назначения на должности судей.

1. Физический доступ в залы судебных заседаний

Право на открытый судебный процесс, включая доступ на него СМИ и общественности, гарантировано статьей 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, которая утверждает: «Каждый имеет право на справедливое и публичное разбирательство дела». Это было подтверждено в судебной практике международных судов по правам человека, а также национальных судов.

Например, по делу Диенне против Франции Европейский суд по правам человека заявил, что «проведение открытых судебных слушаний является фундаментальным принципом, закрепленным в статье 6», а именно – правом на справедливое судебное разбирательство.[6] Право на физический доступ в залы судебных заседаний получило дальнейшее развитие на слушаниях в связи с делом Г. А. ван Меерса против Нидерландов в Комитете по правам человека ООН, на которых было ясно озвучено, что государство имеет обязательство облегчать доступ общественности к судебным слушаниям.

«Комитет отмечает, что суды должны предоставлять информацию о времени и месте проведения устных слушаний, доступных для публики, а также предоставлять соответствующие места для размещения (в разумных пределах) заинтересованных представителей общественности, принимая во внимание, например, потенциальный общественный интерес к делу, продолжительность устного слушания и время, когда поступила официальная просьба сделать слушания публичными».[7]

Тем не менее, международные договоры в области прав человека и судебная практика четко определяют, что такое право не является абсолютным и есть некоторые исключения, которые могут быть уместны, когда судебное разбирательство проводится при закрытых дверях. Действительно, статья 14 Международного пакта о гражданских и политических правах гласит, что «печать и публика могут не допускаться на всё судебное разбирательство или часть его по соображениям морали, общественного порядка или государственной безопасности в демократическом обществе или когда того требуют интересы частной жизни сторон, или — в той мере, в какой это, по мнению суда, строго необходимо — при особых обстоятельствах, когда публичность нарушала бы интересы правосудия». Подобное исключение можно найти в статье 6 Европейской конвенции по правам человека (о праве на справедливое судебное разбирательство), которая также определяет, что при рассмотрении дел несовершеннолетних защита их интересов может стать законным основанием для проведения судебного разбирательства за закрытыми дверями.

Учитывая важность прозрачности деятельности судов в свете соблюдения права на справедливое судебное разбирательство, судебный процесс за закрытыми дверями может быть проведен только при исключительных обстоятельствах — это рассматривается в разделе, описывающем ограничения на доступ к информации о деятельности судов.

2. Доступ к информации, непосредственно связанной с осуществлением судопроизводства

Судебные органы, как органы государственной власти, имеют несомненное обязательство предоставлять информацию о своей деятельности.  Для судов должно стать обязательным следование принципам предоставления доступа к информации (изложенным выше), которые требуют, чтобы суды, как правило, предоставляли доступ к своим документам по просьбе любого лица.

Имеется все большая согласованность в том, что общественность, помимо доступа на устные слушания, должна также иметь доступ к текстовым материалам суда. Законодательство и судебная практика в ряде стран все чаще определяют, что ряд судебных материалов должен быть доступен общественности, с учетом любых соответствующих уравнительных интересов (см. ниже). Такие судебные материалы включают:

 (а) Решения судов

Публикация решений судов повышает доступность закона, делая судебный процесс более понятным и предсказуемым для общественности. Как заявил Европейский суд по правам человека, публикация решений судов имеет важное значение для того чтобы «общественность изучила манеру, с которой суды обычно подходят к рассмотрению дел, и принципы, которые применяются для их решения».[8]

Для государства недостаточно просто предоставить доступ к информации о судебных решениях; у него есть определенное обязательство содействовать максимальному уровню доступа к судебным решениям. Это обязательство требует от государства предпринимать проактивные шаги для публикации решений в доступном формате. Эксперты Правовой инициативы Института «Открытое общество» утверждают: «[Судебные решения] должны быть доступны как в электронном виде в сети Интернет, так и на материальных носителях. Они также должны быть проиндексированы и иметь перекрестные ссылки для облегчения поиска. Правительства должны обеспечить доступ ко всем решениям, в том числе, решениям судов низшей инстанции, административных судов и комиссий. Наконец, важные решения должны быть зачитаны или по крайней мере, представлены в суммарном виде на открытом судебном заседании в то же самое время, как о них было объявлено».[9]

Публикация судебных решений в Интернете становится все более обычной практикой во всем мире. В Бельгии были предприняты усилия, чтобы обеспечить доступ к решениям Конституционного суда, которые публикуются на трех официальных языках страны (нидерландский, французский и немецкий).[10]

(б) Доступ к судебным документам

АРТИКЛЬ 19 считает, что в дополнение к доступу к решениям суда, государства обязаны обеспечить доступ общественности ко всем документам до судебного заседания, включая документы, представленные по делу обеими сторонами и третьими лицами, показания свидетелей, вещественные доказательства, переписку или другие документы. Это необходимо по целому ряду политических причин – важны как повышение осведомленности общественности о судебных процессах в демократическом обществе, так и усиление центральной роли, которую играют СМИ в информировании и стимулировании этой осведомленности.

Это определено в юрисдикциях разных стран по всему миру, которые пришли к выводу, что доступ к вещественным доказательствам или судебным документам, даже если такие материалы не были частью устного судопроизводства, имеет важное значение для того, чтобы:

• Способствовать тому, чтобы общественность лучше понимала приговор суда[11] и уже осведомленной включалась в дебаты по поводу справедливости или последствий конкретного судебного решения, после того как самолично ознакомилась с доказательствами.[12]
• Повысить доверие общественности к судам как к органам, которые поддерживают прозрачность своей деятельности и не занимают оборонительную позицию в отношении своих процессов.[13]
• Поощрять общественность принимать более активное участие в судебных процессах и проявлять к ним более живой интерес, получая прямой доступ к доказательствам, а не полученным из вторых рук пересказам о прениях или решениях.
• Способствоватьсправедливому отправлениюправосудия, как непосредственно во времясудебного процесса, так и во время пересмотра дела, если таковое будет необходимо.[14]

Более того, было установлено, что доступ к судебным документам является одним из важнейших компонентов функционирования СМИ как «сторожевых псов общества», а отказ предоставлять такую информацию становится барьером  в ее аккуратном освещении СМИ и сдерживающим фактором для журналистов в освещении тем, связанных с деятельностью судов.[15]

Кроме того, доступ к подобной информации может рассматриваться как неотъемлемое право, гарантированное Международным пактом о гражданских и политических правах; отказ судов в предоставлении информации, без должных оснований (подробнее – см. ниже), является посягательством на это право. Об этом упоминает Европейский суд по правам человека: суд потенциально может воспользоваться нежелательной возможностью осуществить «цензурную мощь информационной монополии», как это произошло в деле Тарсасаг против Венгрии.

(в) Каковы обоснованные ограничения на доступ к информации о деятельности судов?

Имеются некоторые обстоятельства, при которых доступ к судебной информации может быть ограничен – по причине защиты законных интересов, включая неприкосновенность частной жизни или безопасность сторон, потерпевших, судей или других лиц; для обеспечения отправления правосудия или по соображениям национальной безопасности. Это касается как ограничения доступа к документам суда или показаниям свидетелей, так и редкой необходимости проведения судебного разбирательства за закрытыми дверями, о чем было упомянуто выше.

Необходимость такого баланса ясно выражена в статье 14 Международного пакта о гражданских и политических правах; однако в соответствии с международным правом, любое ограничение доступа к судебной информации: (а) должно быть ясно озвучено; (б) должно быть строго необходимо для продвижения другого (определенного) интереса (установленного законом) и (в) не должно быть строже, чем это необходимо для этой цели (по продолжительности или объему).

Неизбежна ситуация, когда судьям будет необходима некоторая свобода в установлении баланса этих интересов, однако очень важно, чтобы законодательство, регулирующее доступ к информации о деятельности судов, включало бы в себя определение четких и узких границ, которые явились бы руководством для решений судей. Это было хорошо проиллюстрировано в глобальном исследовании практики доступа к информации о деятельности судов, которое проводилось в рамках проекта Правовой инициативы Института «Открытое общество» и по результатам которого было установлено: слишком часто определение границ в законе является расплывчатым; это дает судьям больше возможности устанавливать их по своему усмотрению[16], что, в свою очередь, может привести к злоупотреблениям.

Юриспруденция и передовые практики в статутном праве на национальном и международном уровнях предлагают следующие основания, согласно которым доступ к информации о деятельности суда может быть ограничен:

• Неприкосновенность частной жизни, в особенности, несовершеннолетних[17] и в связи с сексуальными отношениями сторон.
• Информация, связанная сполицейским расследованием, когда раскрытие информацииможетповлиять на результаты расследования; однако, как только дело будет закрыто, информация, к которой не предоставлялся доступ, должна быть обнародована.
• Безопасность судей.

Несмотря на эти исключения, предполагается, что все документы о деятельности суда должны быть общедоступными и что любой член общества может попросить с ними ознакомиться, без предоставления обоснования. Даже там, где доступ к информации о деятельности суда может быть ограничен с целью защиты других законных интересов, лучшая практика диктует, что информация о существовании такого решения является публичной. Так обстоит дело в отношении судебных решений, например, в Финляндии и Канаде.[18]

Особенности доступа СМИ к информации о деятельности судов

Средства массовой информации играют важную роль в деле информирования общественности по темам, представляющим общественный интерес в демократическом обществе. Такие темы включают в себя освещение процессов по уголовным делам, а также доступ к документам судов; СМИ, присутствующие на заседаниях судов, были названы «глазами и ушами общественности».[19]

У государств есть определенные обязательства обеспечивать СМИ физический доступ в залы судов, где проходят судебные процессы, и государства требуют от судов способствовать этому доступу.  Этот принцип прочно укоренился в международном праве. Например, в 2003 году Комитет Министров Совета Европы опубликовал рекомендации по предоставлению СМИ информации по уголовным делам, заявив, что журналистам, без какой-либо дискриминации и требований предварительной аккредитации, должен быть открыт доступ на открытые судебные заседания и публичные выступления в суде. Органы власти должны облегчать журналистам условия доступа на заседания судов, предоставляя им, где это возможно, достаточное количество мест.[20]  Кроме того, государства должны обеспечить доступ всем журналистам, не дискриминируя их и не требуя аккредитации.[21]

Тем не менее, существует ряд сложностей, касающихся присутствия СМИ на судебных процессах и их освещения. Как и в случае исключений, перечисленных выше, важно, чтобы права на свободу выражения и открытое, справедливое судебное разбирательство были сбалансированы с принципами конфиденциальности, национальной безопасности, обеспечением безопасности участников судебного процесса, а также с правом на справедливое судебное разбирательство и надлежащее отправление правосудия. Существуют определенные опасения в отношении соблюдения в ходе уголовного судопроизводства принципа презумпции невиновности, учитывая, что СМИ посредством своих выступлений способны влиять на общественное мнение и следовательно, на вердикт суда присяжных. Поэтому ограничения на освещение СМИ судебных процессов могут быть законными – для того чтобы обеспечить справедливое судебное разбирательство.

В своих рекомендациях 2003 года по освещению СМИ процессов по уголовным делам, Комитет Министров Совета Европы заявил, что «мнения и информация, относящиеся к рассматриваемым уголовным делам, должны сообщаться СМИ или распространяться ими только если это не наносит ущерба презумпции невиновности подозреваемого или обвиняемого».[22] Этот принцип был применен в системе прецедентного права Европейского суда по правам человека. Например, в деле Туранчо и Джулая против Франции: два журналиста подали апелляцию на приговор суда Франции по их опубликованной статье о деле об убийстве. Суд не поддержал их утверждения о нарушении права на свободу выражения и пришел к выводу, что публикация журналистов (учитывая силу воздействия печатного слова на членов жюри присяжных) имела разрушительные последствия для права обвиняемых по делу об убийстве считаться невиновными, пока не доказано обратное.[23]

Как и в случае некоторых ограничений доступа к документам суда, судам также необходимо определить уровень ограничений для СМИ в случае освещения ими судебных процессов.  Однако чтобы предотвратить злоупотребления, любые ограничения, их необходимость и законность, должны быть четко определены и претензии по ним должны рассматриваться судом.

3. Доступ к административной информации, связанной с работой судов

Прозрачность в отношении предоставления административной информации о функционировании судов, включая сведения о бюджетах, персонале и закупках, крайне важна для того чтобы ограничить возникновение возможности для коррупции. Общественный контроль над такой информацией может стать защитой от неправомерного использования средств из государственного бюджета, а также ограничить возможности для непотизма, позволяя общественности отслеживать процесс назначения на должности в судебной системе.

На административную информацию о функционировании судебных органов должны распространяться те же требования прозрачности, как и на любую другую административную информацию, которая касается функционирования государственных органов. Так обстоит дело почти во всех европейских странах, Австралии, Израиле, Эквадоре, Мексике и Панаме. И даже если в законодательстве о доступе к информации не содержатся статьи, касающиеся доступа к административной информации, некоторые страны разработали другие законы и указы, которые обязывают судебные органы публиковать подобную ​​информацию.[24]

Не имеет значения, действующие ли законы о доступе к информации или специально разработанные законодательные акты регулируют доступ к информации о деятельности судов — законодательство в любом случае должно гарантировать общественности доступ ко всей информации, касающейся внутреннего функционирования судебных органов, с очень ограниченными исключениями, которые четко определены в законе (например, когда в информации может быть отказано в интересах сохранения тайны личной жизни или с целью защиты безопасности работников суда).

Лучшие практики в этой сфере включают регулярную публикацию информации, которая затрагивает все административные аспекты функционирования судов; в доступном формате, который общественность может легко использовать. Такие практики включают следующие:

• Размещение информации о статьях расхода бюджетных средств, увеличениях и сокращениях расходов и о том, как бюджетные средства были потрачены – этой практике, например, следуют в Мексике, где Верховный судобязан публиковатьв Интернетевсю информациюо статьях расхода бюджетных средств; расходах, которые уже были произведены и средствах, которые еще будут потрачены. Статьи расходов расписаны более детально по категориям (потипу расходов), например: персональные услуги, материалы и принадлежности;общиеуслуги;фиксированныеи реальныеактивы;общественные работы;финансовые инвестиции; гранты; выходные пособия и пенсии, другие расходы.[25]
• Размещение информации озакупках изаключении контрактов. В ряде странестьспециализированныесайты, на которых все государственныеорганы, в том числе, органы судебной системы, обязаны размещать объявления о проведении закупоки тендеров, а также предоставлять информациюо том, какони производятся. Такой практики придерживаются, например, вЧили иГватемале.[26]
• Размещение информации оназначении судейи должностных лиц. Должна быть доступна информация о вакансиях итребованиях к кандидатам, а также списки кандидатов с описанием их опыта работы. Некоторые странытакже стремятсяобеспечить участие общественности в процессе приема на работу судей- например, в Аргентине публично проводят интервью с прошедшими отбор кандидатами.[27]

Со всем этим связана тема соблюдения норм морали в судебной системе, когда государства все активнее берут на себя обязательства предоставлять информацию об имуществе и накоплениях судей и должностных лиц – с целью предотвращения коррупции и конфликта интересов. Целью становится не только повышение прозрачности деятельности судебной системы внутри страны, но также и формирование ее положительного имиджа, который влияет на привлечение иностранных инвестиций.[28] Подобные действия, как правило, предпринимаются в рамках законодательства о борьбе с коррупцией государственных служащих, но также обязательно должны охватывать и работающих в судебной системе. Законодательство должно обязывать их, а также членов их семей раскрывать информацию об их банковских счетах, заработках, бизнес-интересах и имуществе, подарках и услугах, которые они получили.[29]

Раздел 3. Доступ к информации о деятельности судов в Российской Федерации

Опыт правового регулирования доступа к информации о деятельности судов в России

Конец 2008-го-начало 2009 годов ознаменовалось принятием в России двух федеральных законов, регламентирующих реализацию права на доступ к государственной информации: общего Федерального закона Российской Федерации от 22 декабря 2008 N 262-ФЗ (ред. от 12.03.2014 с изменениями вступившими в силу с 06.08.2014) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»  (далее в тексте – ФЗ-262) и специального Федерального закона от 09.02.2009 N 8-ФЗ (ред. от 09.03.2016) «О доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (далее – ФЗ-8; вместе — Законы о доступе к государственной информации).

По оценкам экспертов, принятые законы представляют собой одни из самых революционных законодательных актов последних лет. Ведь в России до сих пор как в теории, так и на практике оставался открытым вопрос – имеют ли право физические лица на доступ к такой официальной информации, которая непосредственно не затрагивает их прав и свобод? И хотя сведения о расходовании бюджетных средств, статистические отчеты органов государственной власти и местного самоуправления непосредственно не затрагивают права и свободы гражданина, но являются социально значимой информацией.

Законы о доступе к государственной информации внесли определенность в этот вопрос, предоставив гражданам Российской Федерации право доступа к информации, которой обладают исполнительные, законодательные и судебные органы, а также органы местного самоуправления. Причем это право распространяется как на информацию, которой органы власти располагают в силу непосредственной реализации возложенных на них полномочий, так и на информацию, которая поступает к ним из различных внешних источников (ст. 1 ФЗ-8, ст. 1 ФЗ-262). По своему содержанию Законы о доступе к государственной информации не уступают аналогичным нормативным правовым актам в европейских государствах и США, а в отдельных аспектах обеспечивают возможность реализации прав граждан на доступ к официальной информации даже в большей степени, чем это определено в законодательстве других стран.

Различные инициативы в области установления правового регулирования вопросов доступа к информации о деятельности судов возникали в России еще с 1991 года, после появления действующего и по сей день Закона РФ от 27.12.1991 N 2124-1 (ред. от 30.12.2015) «О средствах массовой информации». Принимая во внимание возникшую необходимость отрегулировать дополнительные аспекты доступа к информации о деятельности судов, проект такого акта был утвержден в 2006 году постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации и затем, в соответствии со статьей 104 Конституции РФ, предоставившей Верховному Суду РФ право законодательной инициативы, внесен на рассмотрение в Государственную думу Федерального собрания РФ в январе 2007 года. Закон был принят Государственной думой 10 декабря 2008 года и одобрен Советом Федерации 17 декабря 2008 года. Датой вступления в силу данного закона является 1 июля 2010 года. Полуторагодичный интервал между принятием закона и вступлением его в силу объяснялся необходимостью запуска и обеспечения надлежащей материально-технической базы для обеспечения он-лайн доступа к судебной информации.

Содержание Закона о доступе к информации о деятельности судов

ФЗ-262 предлагает решение ряда важных задач в сфере правового регулирования обеспечения прозрачности и подотчетности деятельности органов судебной системы.

Во-первых, Закон впервые устанавливает границы реализации права на доступ к информации, давая определение понятию «информация о деятельности судов», указывая на предельно широкий круг данных, входящих в рассматриваемое понятие, и включая в него как данные, непосредственно имеющие отношение к судопроизводству, так и административную информацию, касающуюся работы судов.

Статья 4 рассматриваемого Закона устанавливает следующие принципы обеспечения доступа к информации о деятельности судов: открытость и доступность информации, ее достоверность, свобода поиска информации, ее получения, передачи и распространения любым законным способом. Статья 8 устанавливает также право получать информацию о деятельности судов без обоснования необходимости получения запрашиваемых сведений.

В то же время статьи Закона содержат и положения, устанавливающие границы рассматриваемого понятия, а именно:

• принцип соблюдения прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации; прав организаций на защиту их деловой репутации в процессе обеспечения доступа к информации;
• принцип соблюдения прав и законных интересов участников судебного процесса при предоставлении информации о деятельности судов;
• принцип невмешательства в осуществление правосудия при предоставлении информации о деятельности судов.

Кроме того, Закон определяет, что его действие не распространяется на:

1. порядок осуществления конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, судопроизводства в арбитражном суде, порядок судопроизводства в квалификационных коллегиях судей;
2. порядок исполнения судебных актов;
3. отношения, связанные с обеспечением доступа к персональным данным, обработка которых осуществляется судами, Судебным департаментом, органами Судебного департамента и органами судейского сообщества;
4. порядок информационного взаимодействия, осуществляемого судами, Судебным департаментом, органами Судебного департамента, органами судейского сообщества (статья 2).

Статья 5 также устанавливает ограничение на доступ к информации о деятельности судов, отнесенной в установленном федеральным законом порядке к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну.

Во-вторых, Закон определяет 6 способов, которыми может быть реализовано право на доступ к информации, а именно:

1. Присутствие в открытом судебном заседании.
2. Обнародование (опубликование) информации о деятельности судов в СМИ.
3. Размещение информации о деятельности судов в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
4. Размещение информации о деятельности судов в помещениях, занимаемых судами, Судебным департаментом, органами Судебного департамента, органами судейского сообщества.
5. Ознакомление пользователей с информацией о деятельности судов, находящейся в архивных фондах.
6. Предоставление пользователям по их запросу информации о деятельности судов.

В-третьих, Закон закрепляет возможность обжалования решений и действий (бездействия) должностных лиц, нарушающих право на доступ к информации о деятельности судов. Пользователь информации, чье право нарушено, может его защитить, используя административный (то есть подача жалобы вышестоящему лицу, прокурору (заявление в прокуратуру)) и судебный методы.

Контроль за обеспечением доступа к информации в каждом суде осуществляет в пределах своих полномочий его председатель. Общее руководство обеспечением соблюдения прав граждан в данной сфере осуществляет Судебный департамент при Верховном Суде РФ, в том числе через сеть своих региональных подразделений. Также при Совете судей[30] создана Комиссия по информатизации и автоматизации работы судов, в сферу компетенции которой входит рассмотрение вопросов открытости в Интернете.

Рассмотрим подробнее регулирование наиболее востребованных пользователями способов реализации права на доступ к информации. Это – запрос, доступ к информации через Интернет-сайт и возможность посещения открытых судебных заседаний.

Предоставление информации о деятельности судов по письменному запросу

ФЗ-262 обязывает суды предоставлять данные о своей деятельности любому физическому лицу, сделавшему письменный запрос на получение такой информации, даже если запрашиваемая информация непосредственно не затрагивает права заявителя. В Законе описаны процедуры  получения, регистрации и рассмотрения запросов, а также определены сроки для них. Специально оговаривается, что информация о деятельности судов предоставляется бесплатно, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Однако на практике, к сожалению, реализация права на доступ к информации о деятельности судов по письменному запросу осуществляется со значительными трудностями.[31] По мнению экспертов, основными проблемами в этой сфере являются следующие:

• Вопросы делопроизводства, связанные с информационными запросами. Такие запросы не учитываются отдельно, а подлежат регистрации в общем потоке документов. В результате официальная статистика по количеству поступивших запросов и качеству ответов на них не ведется, что не дает возможности самой судебной системе получить достоверную информацию по поводу качества предоставления данных по запросу.

• Недостаточное внимание к вопросам обеспечения открытости деятельности судов, в особенности, судов общей юрисдикции; отсутствие политической воли для обеспечения открытости в системе судов общей юрисдикции и органов Судебного департамента.
• Отсутствие систематического контроля за работой судов по обеспечению прозрачности и подотчетности их деятельности.
• Низкий уровень компетенции сотрудников судов в сфере реализации положений законодательства о доступе к информации.

Обеспечение доступа к информации о деятельности судов посредством официальных сайтов в сети Интернет

Размещение информации на сайте фундаментально отличается от получения информации по индивидуальному запросу. Кардинально отличается охват аудитории; несопоставимы также усилия, которые необходимо приложить для получения информации.  При направлении запроса прилагаются значительные усилия и имеется только один пользователь. При размещении информации на сайте доступ к ней осуществляется мгновенно и открыт для всех.

И хотя некоторая информация о деятельности судов была ранее доступна в Интернете, ФЗ-262 ознаменовал значительный прогресс процесса проактивного раскрытия информации судами. В статье 14 ФЗ-262 содержится обширный список данных (23 категории), которые должны быть опубликованы на сайтах судов. Категории объединены в следующие группы:

1. Общая информация (контакты, состав, полномочия).
2. Информация, связанная с процедурой рассмотрения дел (определенных дел).
3. Тексты проектов нормативных правовых актов, внесенных судами в законодательные органы.
4. Данные судебной статистики.
5. Информация о кадровом обеспечении суда.
6. Информация о работе с обращениями граждан.
7. Сведения о закупках товаров, работ, услуг для нужд судов.

Развитие технологий обеспечивает повышение доступности этой информации. В 2012 году была официально введена в действие техническая платформа  – государственная автоматизированная система «Правосудие»  (далее –  ГАС «Правосудие»[32]). Система имеет широкое назначение и предназначена для информационной и технологической поддержки судопроизводства, предоставления информационных и телекоммуникационных услуг работникам судов и органов Судебного департамента при Верховном Суде РФ, а также сотрудничающим организациям. Это единая платформа для типовых сайтов более чем 2200 судов общей юрисдикции по всей стране. Благодаря наличию заранее установленных модулей на сайте каждого суда общей юрисдикции, пользователи могут получить доступ к следующей информации:

• общей и контактной информации суда (адрес, состав судей, контакты сотрудников и вышестоящих судов);
• текстам актов, которые регламентируют работу суда и пропускной режим;
• информации о дате и месте рассмотрения судебных дел, их участниках; текстам судебных решений (с удаленными персональными данными), с возможностью поиска;
• информации о порядке доступа СМИ на слушания дел и процедуре получения аккредитации;
• сведениям о вакансиях и зарплатах сотрудников судов;
• справочной информации – формам судебных документов, описанию прав участников процесса, таблицам расчёта пошлин для подачи документов в суд;
• формам направления обращений в суды, в том числе, жалоб на коррупцию; информации о рассмотренных судами обращениях граждан.

С принятием ФЗ-262 создание и ведение для каждого суда общей юрисдикции своего сайта на ГАС «Правосудие» стало обязательным. По результатам исследований по проекту «Инфометр», в  рамках которого более 5 лет осуществляются регулярные публичные аудиты сайтов органов власти в России, принятие Закона привело к значительному прогрессу в сфере прозрачности судебных органов. Однако на сайтах все еще недостаточно представлены некоторые категории информации, включая:

• информацию о противодействии коррупции в судах (сведения о доходах судей и председателей судов, мерах по борьбе с коррупцией и т.д.) – об этом сообщалось в 2013 году;
• образцы заявлений, которые граждане подают каждый день (исковые заявления, жалобы и т.п.); было выявлено их полное или частичное отсутствие на сайтах судов общей юрисдикции – об этом сообщалось в 2014 году;
• информацию о ходе рассмотрения дел (об этом сообщалось в 2015 году).[33]

Другая проблема заключается в том, что ГАС «Правосудие» применяется не ко всем судам. До 2014 года арбитражное судопроизводство в России было изолированной системой, во главе с Высшим Арбитражным судом РФ, который распоряжался вопросами открытости подведомственной системы независимо от Верховного Суда РФ и органов Судебного департамента. Сайты арбитражных судов и Картотека арбитражных дел[34] на текущий момент размещаются на самостоятельной платформе Право.ру, не имеющей отношения к ГАС «Правосудие».

Отдельного рассмотрения заслуживает вопрос опубликования на сайтах текстов судебных актов. Закон о доступе к информации о деятельности судов впервые устанавливает обязанность судов публиковать все решения суда он-лайн. Тексты судебных актов, за исключением приговоров, размещаются после их принятия; тексты приговоров – после вступления в силу. Из общего правила необходимости опубликования всех судебных актов установлены исключения. Так, при публикации из указанных актов исключаются персональные данные, кроме фамилий, имен и инициалов истца, ответчика, третьего лица, гражданского истца, гражданского ответчика, осужденного, оправданного, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, секретаря судебного заседания, рассматривавших (рассматривавшего) дело судей (судьи), а также прокурора, адвоката и представителя сторон, если они участвовали в судебном процессе. Вместо исключенных персональных данных используются инициалы, псевдонимы или другие обозначения, не позволяющие идентифицировать участников судебного процесса. При размещении текстов актов, содержащих сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну, эти положения также исключаются из текстов судебных актов. Кроме того, акты по ряду категорий дел не подлежат размещению – например, по делам, затрагивающим безопасность государства, связанным с вопросами семейно-правовых отношений, по преступлениям против половой неприкосновенности и половой свободы личности и некоторым другим.

К сожалению, для судов общей юрисдикции необходимость деперсонификации судебных актов перед публикацией не только создает дополнительный объем работы для сотрудников, но и зачастую лишает сам факт публикации смысла, так как ознакомление с опубликованным частично или полностью решением не дает возможности понять суть судебного спора и результат его разрешения.

Второй сложной проблемой является вопрос количества судебных актов, размещаемых в Интернете. Нормы закона сформулированы таким образом, что не вменяют в обязанность размещать все судебные акты, не имеющие ограничений. Политика открытости формулируется внутри судебного ведомства, исходя из той концепции, которой оно придерживается. Арбитражные суды и суды общей юрисдикции пошли разными путями. Арбитражные приняли решение о размещении всех судебных актов, не имеющих запрета на опубликование. Суды общей юрисдикции решили этот вопрос иначе. Доля судебных актов, формально не имеющих ограничений для опубликования, составляет более 90%. Вместе с тем, на практике нормы закона толкуются таким образом, чтобы существенно занижать количество судебных актов, подлежащих опубликованию в Интернете. В довершение к невыполнению обязанности размещать все судебные акты, не имеющие ограничений, очень широко толкуется п.3 ч. 5 ст. 15 262-ФЗ, согласно которому не подлежат размещению в сети Интернет судебные акты по делам с участием несовершеннолетних. На практике это приводит к тому, что запрет на публикацию налагается на любые дела с участием несовершеннолетних, даже если несовершеннолетний проходит по делу только как свидетель. Такой подход приводит к необоснованному снижению количества размещаемых судебных актов.

Таким образом, в России к основным проблемам, связанным с реализацией права на доступ к информации о деятельности суда посредством сайтов можно отнести следующие:

• по техническим и организационным причинам судами не размещается значительное количество принимаемых актов, публикация которых обязательна;
• сотрудниками судов систематически нарушаются сроки публикации актов;
• имеются проблемы деперсонификации судебных актов, выраженные в необоснованных и обширных изъятиях сведений из судебных актов;
• судами неудовлетворительно выполняются требования к обеспечению проактивной прозрачности их деятельности;
• отсутствует систематический контроль за реализацией положений законодательства о доступе к информации, касающихся вопросов проактивной прозрачности судов в Интернете.

Присутствие на открытых судебных заседаниях

Закон о доступе к информации о деятельности судов закрепляет важную гарантию реализации принципа открытости и гласности судопроизводства, а именно — возможность присутствия на открытом судебном заседании граждан (физических лиц), в том числе, представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления; возможность фиксировать ход судебного разбирательства в порядке и формах, которые не нарушают законодательство Российской Федерации. Закон предоставляет самим судам определить регламент порядка реализации права на присутствие на открытом судебном заседании и (или) определить этот регламент иными актами, регулирующими вопросы внутренней деятельности судов.

Важно, что данная норма устанавливает возможность присутствия в зале суда не только журналистов, но и любых заинтересованных физических лиц, правомочия которых в данном случае фактически ничем не отличаются от журналистских. Так, согласно действующим положениям законодательства, присутствующие на судебном заседании, как и стороны процесса, имеют право в письменной форме, а также с помощью средств аудиозаписи фиксировать ход судебного разбирательства. Разрешение суда на это не требуется. Оно необходимо только для осуществления фотосъемки, видеозаписи, трансляции судебного заседания по радио и телевидению.

Практика реализации права на присутствие на открытых судебных заседаниях

С точки зрения права, естественным ограничителем доступа населения в здания судов является лишь официальное время работы судов как государственных учреждений, а режим работы судов обычно указан либо при входе в судебное здание, либо о нем можно узнать, позвонив по телефону в канцелярию суда. Интересно отметить, что даже на уровне проектирования и строительства новых судебных зданий предусматривался комплекс мер, направленных на облегчение доступа публики в здания судов и залы судебных заседаний. Так, Сводом правил по проектированию и строительству зданий районных (городских) судов (Приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 02.12.99 N 154; утратил силу на основании приказа Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации от 22.04.2014 N 96) были установлены, в частности, следующие нормативы на количество мест для публики: в зале для рассмотрения уголовных дел – от 40 до 90 мест (при площади зала от 60 до 100 кв.м); в зале для рассмотрения гражданских дел – от 20 до 30 мест (при площади от 40 до 48 кв.м). Расписание судебных заседаний можно узнать, позвонив по телефону в канцелярию суда или посетив его сайт. Что касается картотек судебных дел на сайтах судов, то опыт показывает, что они не задокументированы надлежащим образом по причинам организационным и техническим.

По результатам публичного аудита сайтов, проведенного в рамках проекта «Инфометр», информация о залах, в которых рассматривались дела, не была размещена на сайте 1531 суда общей юрисдикции. Такая важная информация, как фамилия, имя и отчество председательствующего судьи, отсутствует на 139 сайтах, а на 117 сайтах не названы фамилии лиц, участвующих в слушаниях. Другим препятствием для реализации права на присутствие на открытом судебном заседании является пропускной режим в здание суда. Например, для того, чтобы присутствовать на заседании Конституционного Суда РФ, необходимо заранее заполнить на сайте суда специальную электронную форму[35], которая открывается за три рабочих дня до начала заседания и закрывается в 2 часа пополудни рабочего дня накануне заседания. Без заполнения данной формы попасть в здание Конституционного Суда невозможно, так как оно имеет специальный пропускной режим. В целом, эксперты отмечают соблюдение судами требований к обеспечению участия в открытых судебных заседаниях. В то же время, довольно часто в судах используется прием, когда для проведения слушаний выбирают помещение, которое не может вместить всех желающих присутствовать.

Например, в громком процессе по делу братьев Навальных, формально открытом, в зале заседаний не уместились все желающие присутствовать, хотя международные стандарты диктуют, что это должно быть обеспечено. Поэтому судом была организована трансляция процесса в холле здания суда. Однако в первый же день слушаний судью Елену Коробченко проинформировали о том, что кто-то организовал звуковую трансляцию в Интернете. Судья объявила, что трансляция процесса в холле прекращается. На следующем заседании трансляцию процесса в холле было решено возобновить, но отключать на время допроса свидетелей, чтобы их показания раньше времени не услышали другие свидетели, ожидающие, когда их вызовут. Таким образом, фактически наблюдать за процессом могли только те, кто непосредственно присутствовал в зале[36]. Широкие возможности доступа в зал судебных заседаний и большое количество резонансных судебных процессов дали толчок для интенсивного развития такого жанра судебной журналистики как онлайн-трансляция судебных заседаний (например, была осуществлена твит-трансляция судебного процесса по делу известного оппозиционера Алексея Навального).[36]  Сайт Российского агентства правовой и судебной информации (РАПСИ) содержит специальный раздел с текстовыми онлайн-репортажами. [37]

Раздел 4. Рекомендации для Республики Таджикистан

Учитывая практический опыт реализации законодательства о доступе к информации о деятельности судов в Российской Федерации, а также анализ международного опыта и опыта правового регулирования доступа к информации о деятельности судов, предлагается в ходе разработки и продвижения аналогичного законопроекта в Республике Таджикистан принять к сведению следующие рекомендации:

1. Установить по умолчанию открытые слушания в судах для всех дел, за исключением тех, слушания которых проводятся за закрытыми дверями (по решению суда или согласно требованиям законодательства).
2. Включить в текст нормативного акта обязательное определение о том, чтобы каждый судебный орган имел лицо, ответственное за обеспечение доступа к информации о деятельности cуда, а также включить требование о порядке приема на эту позицию и размещении контактных данных этого лица.
3. Обратить особое внимание на законодательное регулирование обеспечения прозрачности судов в сети Интернет, установив:

• единые и максимально детализированные стандарты размещения информации на сайтах, перечисленные в исчерпывающем перечне всесторонне описанных категорий данных, размещение которых является обязательным (включая данные административного характера о деятельности судов);
  • обязанность судов публиковать онлайн все оглашенные в ходе открытых судебных слушаний судебные решения, без каких-либо изъятий из текстов;
  • обязательное требование к системе опубликования судебных актов, а именно –возможность извлекать тексты опубликованных решений из базы (баз) данных через API (интерфейс прикладного программирования — набор необходимых функций, при помощи которых любое приложение может взаимодействовать с операционной системой — прим. пер.); в качестве перспективного может быть рассмотрено требование публикации судебных решений в машиночитаемых форматах;
  • обязанность судов размещать на сайтах формы обратной связи, с помощью которых осуществлять прием запросов на предоставление информации, с последующей регистрацией согласно процедурам документооборота.

4. Установить детализированные требования к форме информационного запроса о деятельности суда, а также срокам его рассмотрения и отдельному учету поступивших информационных запросов в системе документооборота суда.
5. Предусмотреть в законе о доступе к информации о деятельности судов определение категорий сведений, входящих в понятие «информация о деятельности судов», доступ к которым является свободным и не может быть ограничен. Данное определение должно включать как информацию, непосредственно связанную с осуществлением судопроизводства, так и данные административного характера о деятельности судов, судьях и персонале, работающем в судах. Определение, данное в статье 1 ФЗ-262, может быть использовано в качестве ориентира.
6. Установить, чтобы процедура получения информации о деятельности судов не требовала от заявителя предоставлять какие-либо мотивировки или обосновывать интерес.
7. Установить исчерпывающий перечень оснований для ограничения доступа к информации о деятельности судов, в соответствии с основаниями, определенными международным правом; любые исключения должны быть сформулированы точно и четко, чтобы судьи были в состоянии решить, к какой информации доступ не предоставляется.
8. Установить требования к систематическому официальному мониторингу различных аспектов состояния открытости судебной системы, в том числе, открытости сайтов и качеству ответов на информационные запросы, с обязательным указанием контролирующего органа и его полномочий.
9. Предусмотреть в действующем законодательстве ответственность для должностных лиц за ненадлежащее обеспечение открытости деятельности судебной системы.

[1] Р против Совета по оказанию правовой помощи — в одностороннем порядке Каим Тоднер. 1999.

[2] Саттер против Швейцарии, N 8209/78, 22 февраля 1984 года.

[3] AРТИКЛЬ 19. Право знать: принципы свободы информационного законодательства http://www.article19.org/data/files/medialibrary/1797/public-right-to-know.pdf

[4] См.: Союз гражданских свобод Венгрии (Tarsasag a Szabadsagjogokert) против Венгрии (2011) 53 Европейские отчеты о ситуации с правами человека 3 («Союз») в Европейском суде по правам человека и Клод Рейес против Чили  в Межамериканском суде по правам человека.

[5] Комитет по правам человека ООН. Общий комментарий No 34:  Артикль 19:  Свободы мнения и выражения. Сентябрь 2011 года http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrc/docs/gc34.pdf

[6] Диенне против Франции, 26 сентября 1995 год. Амели Лепинар. Освещение судебных процессов в СМИ и панъевропейская система защиты прав человека//Европейская аудиовизуальная обсерватория. 2014.

[7]  Г.А. ван Меерс против Нидерландов, слушания N 215/1986, ООН Док. CCPR/C/39/D/215/1986. 1990.

[8] Б и П против Великобритании

[9] Правовая инициатива  Института «Открытое общество». Отчет по доступу к информации о деятельности судов. Март 2009 года, стр. 38. http://www.right2info.org/resources/publications/publications/Access%20to%20Judicial%20Information%20Report%20R-G%203.09.DOC

[10] Правовая инициатива  Института «Открытое общество». Отчет по доступу к информации о деятельности судов. Март 2009 года, стр. 38. http://www.right2info.org/resources/publications/publications/Access%20to%20Judicial%20Information%20Report%20R-G%203.09.DOC

[11] Р против Канадской вещательной корпорации, 2010, Акт Онтарио о некоммерческих корпорациях (ONCA) 726 (Канада), Роджерс против ТВНЗ (2007) NZSC 91 (Новая Зеландия), США против Амодео 71 F.3d 1044. 1995.

[12] Роджерс против ТВНЗ (2007) NZSC 91 (Новая Зеландия).

[13] Роджерс против ТВНЗ (2007) NZSC 91 (Новая Зеландия); Мафарт против ТВНЗ (2006) NZCA 183 и Мафарт против ТВНЗ (2006) NZSC 33 (Новая Зеландия, Верховный суд и Апелляционный суд).

[14] Этот аргумент был хорошо изложен в отчете Законодательной комиссии Новой Зеландии от 30 июня 2006 года «Доступ к документам суда»: предполагается, что для того чтобы «открытое судопроизводство было эффективным, требуется открытый доступ к документам суда, по меньшей мере, тогда, когда начинаются слушания. Доступ к документам во время слушаний должен  помочь аккуратности их освещения в СМИ. Информация о возможной судебной ошибке может выявиться годы спустя после того как решение по делу было принято; в этот период будет необходимо внимательно  изучить документы суда. На более позднем этапе лицу или организации, возможно, также потребуется изучить случаи, оставшиеся в истории, с тем чтобы осветить темы, представляющие общественный интерес и вызывающие озабоченность».

[15] Аткинсон против Великобритании (1990) 67 DR 244 A2; Тарсасаг A4; НЗ отчет по доступу к документам суда A26; или (ii) сдерживая журналистов по поводу сообщений по темам, связанным с судебными разбирательствами: Тарсасаг A4.

[16] Правовая инициатива  Института «Открытое общество». Отчет по доступу к информации о деятельности судов. Март 2009 года, стр.39. http://www.right2info.org/resources/publications/publications/Access%20to%20Judicial%20Information%20Report%20R-G%203.09.DOC

[17] Это было установлено в прецедентном праве Европейской комиссии по правам человека –  например, в деле Б и П против Великобритании, судебном деле по установлению опеки над детьми. Суд пришел к выводу, что было приемлемо проводить судебное разбирательство за закрытыми дверями, без доступа публики и прессы – для того чтобы «защитить неприкосновенность частной жизни ребенка и сторон, а также избежать нарушения интересов правосудия». Для получения дополнительной информации – см. Амели Лепинар. Освещение судебных процессов в СМИ и панъевропейская система защиты прав человека//Европейская аудиовизуальная обсерватория. 2014.

[18] См.: Акт о публичности судебных процессов в судах общей юрисдикции (370/2007) (Финляндия); и Канада.

[19] Генеральный прокурор против компании газет «Гардиан» Лтд. (N 2) (CA) (1990) 1 AC 109 в 183 (Сэр Джон Дональдсон, председатель Апелляционного суда):  СМИ – «глаза и уши общественности».

[20] КОМИТЕТ МИНИСТРОВ СОВЕТА ЕВРОПЫ. Рекомендации Рек(2003)13 Комитета министров государствам-членам по поводу предоставления СМИ информации, связаннoй с рассмотрением уголовных дел. https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=51365

[21] Там же

[22] КОМИТЕТ МИНИСТРОВ СОВЕТА ЕВРОПЫ. Рекомендации Рек(2003) 13 Комитета министров государствам-членам по поводу предоставления СМИ информации, связаннoй с рассмотрением уголовных дел. https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=51365

[23] Вурхуф Д. «Дело Туранчо и Джулая против Франции (в отношении газеты «Свобода»)», IRIS 2006-2/2//Европейская аудиовизуальная обсерватория. 2006. Доступно на: http://merlin.obs.coe.int/iris/2006/2/article2.en.html

[24] Правовая инициатива  Института «Открытое общество». Отчет по доступу к информации о деятельности судов. Март 2009 года. http://www.right2info.org/resources/publications/publications/Access%20to%20Judicial%20Information%20Report%20R-G%203.09.DOC, стр. 40.

[25] Альваро Эрреро и Гаспар Лопес. Доступ к информации и прозрачность в судебной системе; хорошие практики в странах Латинской Америки//Институт Всемирного банка. 2010. http://siteresources.worldbank.org/WBI/Resources/213798-1259011531325/6598384-1268250334206/Transparency_Judiciary.pdf

[26] Альваро Эрреро и Гаспар Лопес. Доступ к информации и прозрачность в судебной системе; хорошие практики в странах Латинской Америки//Институт Всемирного банка. 2010. http://siteresources.worldbank.org/WBI/Resources/213798-1259011531325/6598384-1268250334206/Transparency_Judiciary.pdf

[27] Правовая инициатива Института «Открытое общество». Отчет по доступу к информации о деятельности судов. Март 2009, стр. 40. http://www.right2info.org/resources/publications/publications/Access%20to%20Judicial%20Information%20Report%20R-G%203.09.DOC

[28] Антикоррупционные политики в странах Азии и Тихоокеанского региона. Прогресс в области правовой и институциональной реформы в 25 странах. 2006. Доступно на:  http://www.oecd.org/document/22/0,3343,en_34982156_34982460_36831894_1_1_1_1,00.html Цит. по: Правовая инициатива Института «Открытое общество». Отчет по доступу к информации о деятельности судов. Март 2009. http://www.right2info.org/resources/publications/publications/Access%20to%20Judicial%20Information%20Report%20R-G%203.09.DOC

[29] Альваро Эрреро и Гаспар Лопес. Доступ к информации и прозрачность в судебной системе; хорошие практики в странах Латинской Америки//Институт Всемирного банка. 2010, стр. 19. http://siteresources.worldbank.org/WBI/Resources/213798-1259011531325/6598384-1268250334206/Transparency_Judiciary.pdf

[30] Совет судей – постоянно действующий орган судейского сообщества России, избираемый Всероссийским съездом судей из числа судей федеральных судов, а также судей судов субъектов РФ.

[31] Цит. по: Коновалов А.С. Реализация права на доступ к информации о деятельности судов в РФ (на материалах Сибирского Федерального округа). Вестник НГУ (Серия: Право. Том 7, вып.2). Также опубликован на: http://old.svobodainfo.org/ru/node/1523

[32] http://www.sudrf.ru

[33] http://system.infometer.org/ru/monitoring/11/rating/

[34] http://kad.arbitr.ru

[35] http://www.ksrf.ru/ru/Sessions/VisitTo/Pages/default.aspx

[36] https://openrussia.org/post/view/265/

[37] http://www.novayagazeta.ru/news/52400.html

[38] http://rapsinews.ru/online_translation/

Таджикистан: Закон о телевидении и радиовещании

Август 2015

Краткий обзор

В августе 2015 года, ARTICLE 19 проанализировала Закон Республики Таджикистан «О телевидении и радиовещании» («Закон») на предмет его соответствия международным стандартам свободы выражения мнений.

ARTICLE 19 признает, что в Законе есть положительные детали (особенности). В частности, он ясно декларирует, что его цель заключается в реализации «свободы выражения мнений и прав граждан на получение полной, достоверной и оперативной информации, на открытое и свободное обсуждение общественных процессов.» Это обеспечивает определенную защиту редакционной независимости телевидения и радио компаний, а также касается права на информацию.

Тем не менее, Закон не отвечает требованиям свободы слова и информационным стандартам в ряде областей.

ARTICLE 19 считает, что нынешняя подготовка Таджикистана к переходу на цифровое радио телевизионного вещания предоставляет хорошую (благоприятную) возможность для совершенствования законодательства в этой области. Поэтому мы призываем Правительство Таджикистана рассмотреть наши рекомендации, чтобы привести закон в соответствие с международными обязательствами страны. В частности, создание независимого регулирующего органа станет важным шагом в направлении более эффективной защиты свободы слова в Таджикистане. ARTICLE 19 считает, что создание такого органа является необходимым условием для достижения успеха в цифровом вещании.

Мы также призываем правительство Таджикистана инициировать открытые, прозрачные и совместные консультативные процессы по всем аспектам перехода на цифровое вещание, в том числе управления с использованием радиочастотного спектра, выдачи лицензий, всеобщего доступа, цифрового дивиденда, плюрализма и концентрации СМИ и упразднения государственных СМИ.

Резюме рекомендаций

1. Закон должен включать в себя конкретные и подробные положения, декларируя, что регулирование телевидения и радиовещания должно происходить в рамках международного законодательства, и что любое ограничение должно в полной мере соблюдать международные стандарты свободы выражения мнений;
2. Закон должен констатировать, что право на информацию принадлежит всем жителям (всему населению), а не только гражданам;
3. В Статьи 3 и 6 Закона необходимо внести изменения и дополнения с тем, чтобы и далее содействовать уважению свободы и редакционной независимости средств массовой информации, в том числе от коммерческого воздействия, и обратить внимание на качество информации и профессиональной этики в соответствии с нормативной базой,
4. Комитет по телевидению и радиовещанию должен быть заменен действительно независимым регулирующим органом, созданным в соответствии со всеми международными стандартами. В частности, законодательство должно предусматривать, что этот орган является полностью независимым, как от интересов правительства, так и коммерческих интересов. Закон должен также гарантировать независимость регулирующего органа в юридическом статусе, компетенции (упразднении), финансировании, составе Совета и его подотчетности;
5. Законодательство должно обеспечить устойчивость независимого регулирования вещательной деятельности среди ответственных органов власти, или установить всю ответственность за регулирование вещательного сектора на один независимый регулирующий орган;
6. Вместо перечисления ряда правил (принципов), Закон должен снабдить независимый регулирующий орган полномочиями устанавливать административные кодексы поведения для вещателей. Эти кодексы должны быть приняты через открытые, прозрачные и совместные консультации с участием всех заинтересованных сторон. Кроме того, указанные кодексы поведения не должны налагать уголовную или гражданскую ответственность;
7. В качестве альтернативы, закон должен предусматривать прозрачный, открытый и участвующий процесс подготовки и создания системы саморегулирования;
8. Закон должен перечислить общие принципы, применимые к вещательным СМИ во время выборов, оставив принятие более подробных правил независимому регулирующему органу.
9. Статья 28 Закона должна быть пересмотрена в соответствии с международными стандартами;
10. Закон должен предусматривать полное преобразование государственных средств массовой информации в независимые общественные СМИ, и обеспечить четкое определение его полномочий и финансирования;
11. Закон должен точно определить, что частоты планирования и распределения должны учитывать сбалансированный трехуровневый медиа-ландшафт, состоящей из государственных средств массовой информации, коммерческих медиа и местных и общественных средств массовой информации;
12. Статья 10 должна быть удалена из Закона полностью;
13. Закон должен обеспечить более точную и подробную процедуру для использования медиа-центрами различного типа коммуникационных сетей, и, в соответствующих случаях, обеспечивать уникальный процесс лицензирования;
14. В Статью 34 Закона должны быть внесены изменения. Аккредитация должна требоваться только в случаях ограниченного пространства, когда не все заинтересованные журналисты могут присутствовать на заседании или следить за деятельностью конкретного органа. Законодательство должно обеспечивать гарантии против произвольных отказов в аккредитации, такие как четкие правила аккредитации. Аккредитация должна быть под контролем независимого органа, например, Союза журналистов, и журналистам должно быть предоставлено право обжаловать отказ в аккредитации в суд;

Содержание

Введение

Международные стандарты свободы выражения

Право на свободу выражения мнений

Регулирование СМИ и международные стандарты

Анализ Закона

Ссылка на международные стандарты

Регулирование вещания: независимый регулирующий орган

Качество журналистики

Выборы и избирательные кампании

Незаконное содержание

Трехъярусный ландшафт средств массовой информации

Иностранные СМИ

Цифровое вещание

Об ARTICLE 19

Введение

В августе 2015 года, ARTICLE 19 проанализировала Закон Республики Таджикистан «О телевидении и радиовещании» («Закон»)[1] на его соответствие международным стандартам свободы выражения мнений и информации.

После объявления Таджикистаном своих планов перейти на цифровое вещание, важно дать оценку существующему закону о телевидении и радиовещании для того, чтобы предложить рекомендации, которые могут улучшить существующее законодательство, а также обеспечить успех перехода на цифровое вещание в демократическом обществе.ARTICLE 19 признает, что закон имеет и положительные особенности. В частности, Закон гласит, что он направлен на «[реализацию] свободы выражения мнений и прав граждан на получение полной, достоверной и оперативной информации [и] на открытое и свободное обсуждение общественных процессов.» Кроме того, закон предусматривает определенную защиту редакционной независимости теле- и радиокомпаний.Несмотря на эти позитивные аспекты, Закон не отвечает требованиям международных стандартов в области свободы выражения мнений и информации в ряде областей. Среди ключевых недостатков имеется отсутствие подлинно независимого регулирующего органа, который имеет огромное значение для регулирования радиовещательных СМИ в демократическом обществе. Такой орган играет важную роль в регулировании радио и телевидения в аналогичной сфере (например, для правил, применимых в выборах), но также является необходимым условием перехода на цифровое вещание.В то же время, ARTICLE 19 отмечает, что защита свободы медиа-центров должна быть усилена. Кроме того, местным и общественным радио должна быть предоставлена ​​возможность найти свое место в медиа-ландшафте, как в аналогичной сфере, так и в будущих цифровых сетях.ARTICLE 19 предлагает подробные рекомендации о том, как привести Закон в полное соответствие с международными стандартами. Мы призываем правительство Таджикистана рассмотреть эти рекомендации в своем обзоре Закона и готовы и в дальнейшем оказывать помощь правительству в процессе реформирования законодательства в этой важной области.

Право на свободу выражения мнений

Международные стандарты свободы выражения

Право на свободу выражения мнений защищено рядом международных документов по правам человека, по которым Таджикистан принял соответствующие обязательства, в частности, статья 19 Всеобщей декларации прав человека (ВДПЧ)[2] и статья 19 Международного пакта о гражданских и политических правах (МПГПП)[3]. Свобода выражения также гарантируется в различных документах ОБСЕ, ратифицированных Таджикистаном, таких, как Заключительный хельсинский акт,[4] Заключительный документ встречи по человеческому измерению ОБСЕ в Копенгагене,[5] Парижская хартия, согласованная в 1990 году[6], заключительный документ саммита СБСЕ в Будапеште в 1994[7], и Декларации Стамбульского саммита[8]. Важность свободы выражения также отражена в трех существующих региональных системах по защите прав человека: Американской конвенции о правах человека[9], Европейской конвенции о правах человека (ЕКПЧ)[10] и Африканской хартии прав человека и народов[11], Эти инструменты обеспечивают относительное обоснование о содержании и применении права на свободу выражения мнений и могут быть использованы для информирования о толковании статьи 19 МПГПП, которая является обязательным для Таджикистана. Гарантия свободы выражения применяется с особой силой в средствах массовой информации и международные и региональные органы неоднократно подчеркивали важность свободных СМИ в политическом процессе[12], Право на свободу слова не является абсолютным; Однако, это может быть ограничено только в очень редких случаях. А именно, любые ограничения должны:

• быть предписаны (установлены) законом: это означает, что норма должна быть сформулирована с достаточной точностью, чтобы дать всем лицам возможность регулировать свое поведение соответственно и должна быть доступна для общественности. Закон не может давать беспрепятственную свободу действий для ограничения свободы выражения мнений тем, кому поручено его исполнение[13];
• преследовать законную цель, как детально перечислено в статье 19 (3) МПГПП, а именно: уважение прав или репутации других лиц, охраны государственной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья или нравственности населения. Ограничения на других основаниях не допускается в соответствии с нормами международного права[14];
• быть необходимыми и соразмерными защищаемой цели. Законодатели и правоохранительные органы должны сбалансировать право на свободу выражения мнений в отношении других прав и интересов и оценить, оправдывают ли обстоятельства ограничение свободы выражения мнений. Ограничения не должны быть чрезмерными. Любое ограничение должно быть уместным, наименее навязчивым, и пропорциональным достижению защиты интереса или законной цели.

Регулирование СМИ и международные стандарты

Право на свободу выражения распространяется с особой силой в средствах массовой информации[15], Необходимо, чтобы средствам массовой информации разрешалось работать независимо от государственного контроля. Основной целью регулирования СМИ должно быть способствование развитию независимого и плюралистического медиа. Это необходимо для поддержания общественного права на получение информации из различных источников.Регулирование СМИ представляет собой отдельные проблемы. С одной стороны, свобода выражения требует, чтобы правительство воздерживалось от вмешательства. С другой стороны, статья 2 МПГПП обязывает государства «принять такие законодательные или другие меры, которые могут потребоваться для претворения в жизнь прав, признаваемых в соглашении. «Это означает, что государства обязаны не только воздерживаться от вмешательства в права, но и принимать позитивные меры для обеспечения того, чтобы права, включая свободу выражения мнений, соблюдались. В действительности, правительства обязаны гарантировать, что граждане имеют доступ к разнообразным и надежным источникам информации по темам, представляющим интерес для них. Одним из важнейших аспектов этого «позитивного обязательства» является необходимость развития плюрализма внутри, и обеспечить равный доступ к СМИ[16]. Комитет по правам человека (КПЧ) подчеркнул важность плюралистических средств массовой информации в процессе создания нации, считая, что попытки одет СМИ в «смирительную рубашку» для продвижения «национального единства» нарушают свободу выражения мнений[17]. Обязательство поощрять плюрализм предполагает также, что не должно быть никаких правовых ограничений на то, кто может заниматься журналистикой[18] и что лицензирование или регистрация систем для индивидуальных журналистов несовместимы с правом на свободу выражения мнений.В целях продвижения плюрализма и защиты права на свободу выражения мнений, необходимо, чтобы средства массовой информации работали независимо от государственного контроля. Это может быть обеспечено различными способами:

• Во-первых, государственное регулирование — законы и подзаконные акты — О средствах массовой информации должны быть приняты только в случае необходимости. Например, наиболее авторитетные демократии не имеют конкретные законы о печатных СМИ, потому что, в отличие от вещательных СМИ, где есть технические ограничения на количество каналов, печатные средства массовой информации обеспечивают несколько отличительных особенностей, которые требуют регулирующую реакцию. Законы общего применения (например, законы о клевете, законы о частной жизни (конфиденциальности), законы, регулирующие право на ответ и конфиденциальность журналистских источников) применяются к печатным СМИ. Так как ни один из этих вопросов не вызывает озабоченность, специфичных для печатных СМИ, нет необходимости посвящать закон исключительно для печатных СМИ.
• Во-вторых, когда регулирование СМИ необходимо, законы и подзаконные акты должны включать гарантии (меры безопасности) против государственного контроля. Любые государственные органы с регулирующими полномочиями в СМИ или телекоммуникационных секторов должны быть полностью независимы от правительства, и защищены от вмешательства политических или коммерческих интересов. Без этого, система регулирования СМИ легко может быть использована для политических или коммерческих целей. Поэтому три спецдокладчика по свободе выражения мнений рекомендуют:

Все государственные органы, осуществляющие официальные полномочия по регулированию СМИ, должны быть ограничены от вмешательства, особенно политического или экономического характера, в том числе посредством процесса назначений членов, который является прозрачным, позволяет общественности ввода, и не управляется какой-либо конкретной политической партии[19].

• ARTICLE 19 составил соответствующие принципы на вещание в своей публикации «Доступ к эфиру»[20]. Практическое руководство по созданию и гарантии независимости регулирующих органов СМИ могут также быть найдены в рекомендациях, принятых в рамках Совета Европы. Например, рекомендации, сделанные Комитетом министров Совета Европы о независимости и функциях регулирующих органов в вещательном секторе[21], включают следующие направления:

Государства-члены должны обеспечить создание и беспрепятственное функционирование регулирующих органов в вещательном секторе путем разработки соответствующей законодательной базы для этого. Правила и процедуры, регулирующие или влияющие на функционирование регулирующих органов должны четко утверждать и защищать их независимость.

Обязанности и полномочия регулирующих органов в вещательном секторе, а также способы сделать их ответственными, процедуры назначения их членов и средства их финансирования должны быть четко определены в законе.

Правила, управляющие регулирующими органами в вещательном секторе, в особенности их членство, являются ключевым элементом их независимости. Таким образом, они должны быть определены так, чтобы защитить их от любого вмешательства, в частности, со стороны политических сил или экономических интересов[22].

• И, наконец, независимые специалисты средств массовой информации должны разработать стандарты для профессиональной журналистики и кодекса этики, которые должны быть соблюдены добровольно. Саморегулируемые органы средств массовой информации и советы по СМИ несут ответственность за обеспечение исполнения закона со стороны средств массовой информации, в том числе журналистов, а также для обеспечения правовой защиты жертв нарушений.

Анализ Закона о телевидении и радиовещании

ARTICLE 19 признает, что есть положительные особенности в Законе. В частности:

• Он ясно утверждает, что он направлен на «реализацию свободы выражения мнений и прав граждан на получение полной, достоверной и оперативной информации, на открытое и свободное обсуждение общественных процессов» (преамбула и статья 3);
• Он обеспечивает некоторую защиту редакционной независимости теле- и радиокомпаний (статья 6);
• Он также напоминает о существовании законодательства о праве на информацию (статья 20).

Тем не менее, по ряду важных вопросов, Закон не отвечает требованиям международных стандартов в области свободы выражения мнений и информации. Следующие разделы показывают, как эти вопросы должны быть решены для того, чтобы привести в соответствие с международными обязательствами Таджикистана.

Ссылка на международные стандарты

Закон определяет, что законодательство по телевидению и радиовещанию состоит из национального законодательства и международных правовых актов, признанных Республикой Таджикистан (статья 4), и что правительство должно обеспечить реализацию международных обязательств Республики Таджикистан (статья 5).

Включение ссылки на обязанности страны в рамках международного права, безусловно, является положительной особенностью Закона. Вместе с тем ARTICLE 19 считает, что он должен быть доработан согласно международным обязательствам, которые приняты Таджикистаном, включая обязанность в полной мере уважать и выполнять свободу слова и информации. Включение недвусмысленной ссылки в ​​этом смысле имеет первостепенное значение.

Закон описывает принципы, которыми следует руководствоваться в вещательной деятельности, в том числе право граждан на информацию, свободу выражения, объективности информации, надежности, уважение универсальных норм морали и соблюдение профессиональной этики (статья 3). ARTICLE 19 делает в этом отношении несколько замечаний:

• В соответствии с международными стандартами, право на информацию не должно быть ограничено только для граждан, так как это универсальное право, которое принадлежит каждому, независимо от национальности или гражданства.
• Точно так же, самым важным среди принципов, которые определяют деятельность медиа- центров, должно быть уважение своей свободы и независимости редакционной политики; опасения по качеству информации и профессиональной этики являются ограничениями на свободу выражения, которые призывают к соответствующей регулирующей структуре (см. ниже по регулированию и саморегулированию).
• И, наконец, этика (мораль) является широкой и развивающейся концепцией, которая легко поддается произвольной или субъективной интерпретации. Как таковая, в ней следует избегать более точных и оперативных формулировок, которые могут служить подобным целям.

В схожих заметках, ARTICLE 19 отмечает, что Закон защищает «творческую деятельность» радио- и телевизионных компаний от вмешательства национальных или местных государственных органов (статья 6). Эта защита может быть лучше сформулирована как гарантии свободы и независимости редакционной политики СМИ и должно распространяться на защиту от влияния коммерческих организаций:

Принцип редакционной независимости, в результате чего принимаются программные решения вещателями на основе профессиональных критериев и права общественности знать, должно быть гарантировано законом и соблюдаться на практике. Решение о том, что вещать, должно приниматься самими вещателями, а не правительством, регулирующими органами или коммерческими организациями[23].

Рекомендации

• Закон должен включать в себя конкретные и подробные положения о том, что международное право на свободу выражения мнений и информации представляет собой соответствующую правовую базу, в рамках которой законодатель организует регулирование телевидения и радиовещания, и что любое ограничение должно в полной мере соблюдать нормы международных стандартов свободы выражения;
• Закон должен утверждать, что право на информацию принадлежит всем, а не только гражданам;
• статьи 3 и 6 Закона должны быть пересмотрены в целях дальнейшего содействия уважению свободы и редакционной независимости средств массовой информации, в том числе от коммерческого влияния, и направления вопросов по поводу качества информации и профессиональной этики в соответствующую регулирующую структуру.

Регулирование вещания: независимый регулирующий орган

 Закон предусматривает, что «регулирование и контроль» радио и телевизионного вещания должны быть ответственностью правительства и осуществляется через правительственный Комитет по телевидению и радиовещанию (статья 5). Решения Комитета утверждается Правительством. Комитет несет ответственность за контроль за осуществлением закона со стороны СМИ и за контролем ТВ и радио программ.

ARTICLE 19 отмечает, что Комитет является подразделением правительства. В таких условиях, не ясно, как роли комитета и правительства отличаются или совпадают. Более того, Комитет не создан в качестве независимого регулирующего органа.

В соответствии с международными стандартами в области свободы выражения мнений, независимость регулирующего органа является необходимым условием эффективности демократического регулирования вещания. Несомненно, одним из наиболее существенных требований в соответствии с международными стандартами, имеющих отношение к вещанию и телекоммуникациям, является то, что регулирующие органы должны быть независимыми, и от правительства, и от сектора, который они регулируют. Это требование выражается в ряде международных стандартов[24] и последствия независимости более подробно изложены в публикации ARTICLE 19 «Доступ к эфиру»[25]:

Все государственные органы, осуществляющие полномочия в области трансляции и/или регулирования телекоммуникаций, в том числе органов, которые получают жалобы от населения, должны быть защищены от вмешательства, особенно политического или коммерческого характера. Правовой статус этих органов должен быть четко определен в законе. Их институциональная автономия и независимость должны быть гарантированы и защищены по закону, в том числе следующими способами:

• конкретно и четко в законодательстве, которое устанавливает орган и, если возможно, также в конституции;
• четким законодательным утверждением общей политики вещания, а также полномочий и обязанностей регулирующего органа;
• посредством правил, касающихся членства;
• формальной подотчетностью общественности через многопартийной орган; и
• в механизмах финансирования.

ARTICLE 19 подчеркивает, что регулирование вещания не является синонимом к контролю содержания программ. Согласно международному праву, демократическое регулирование трансляционной деятельности, как правило, ограничивается уважением свободы и независимости редакционной политики сектора, и только цели ограниченного набора целей и областей (например, поощрения плюрализма и разнообразия, или защиты потребителей).

Заметим также, что Закон ссылается на другие законодательные акты в отношении лицензирования радиовещательной деятельности (статьи 11–13). Лицензирование традиционно предлагают регуляторам эффективное средство обеспечения того, чтобы вещательные медиа-компании соблюдали и реализовывали ряд целей общественных интересов, таких как гарантии плюрализма или продвижения разнообразия. Что касается любого органа, вовлеченного в регулирование, необходимо, чтобы регулирующий орган, отвечающий за оформление лицензий и контроля соблюдения был независимым. Кроме того, международное право определило требования независимого регулирования в отношении выделения лицензий: они суммируются в отчете ARTICLE 19 «Доступ к эфиру»[26].

Кроме того, ARTICLE 19 предлагает, что регулирование также должно быть последовательным. Распространение обязанностей между различными органами не может способствовать повышению эффективности регулирования.

Рекомендации

• Комитет по телевидению и радиовещанию должен быть заменен подлинно независимым регулирующим органом. Такой орган должен быть создан в соответствии со всеми международными стандартами по независимости, правовому статусу, компетенции, финансированию, структуре его правления и подотчетности, в том числе:
  • Там должно быть явным утверждение о независимости регулирующего органа от правительства и президента. Конституция и Закон должны включать в себя положение об этом;
  • Законодательство должно предусматривать назначение членов правления регулирующего органа со стороны парламента через открытый, участвующий процесс;
  • Законодательство должно определить четкие правила конфликта на членство в правлении регулирующего органа. Как минимум, никто не должен быть назначен, из тех, кто: (1) работает в правительстве, на государственной службы, в политической партии, или является избранным представителем; (2) имеет должность или значительные финансовые доли в вещательных и телекоммуникационных секторах. Члены совета должны выступать в своем личном качестве и всегда выполнят свои функции в интересах общества;
  • Законодательство должно четко установить правила, касающиеся продолжительности мандата, финансовых условий его осуществления, и его прекращения. Только назначенный (утвержденный) орган должен иметь полномочия увольнять членов и это полномочие должно быть предметом судебного рассмотрения. Член не должен подвергаться увольнению, за исключением если он/она:
    • больше не отвечает правилам несовместимости (несоответствия), как изложено выше;
    • совершает серьезное нарушение своих обязанностей, изложенных в законе, в том числе через неисполнение этих обязанностей; или
    • явно не в состоянии эффективно выполнять свои обязанности.
  • Регулирующий орган должен пользоваться адекватным, достаточным, и стабильным (устойчивым) финансированием;
  • Регулирующий орган должен публично отчитываться за свою работу и докладывать парламенту и широкой общественности. Законодательство должно требовать от регулирующего органа издавать подробный годовой отчет о своей деятельности и бюджете, который должен быть публично распространен;
  • Там, где регулирующий орган имеет право устанавливать правила для тендеров или лицензий, полномочия регулирующего органа должны быть ограничены к реализации общих принципов, установленных в законодательстве;
  • Там, где регулирующий орган имеет регулирующие либо законодательные полномочия, закон должен определить с точностью сферы компетенции и орган должен только принять правила через открытые, участвующие процессы, где акторы средства массовой информации и организаций гражданского общества имеют свое мнение через, например, общественные консультации;
  • Там должен быть механизм судебного пересмотра всех решений, принятых регулирующим органом.
• Законодательство должно обеспечить последовательность (согласованность) независимого регулирования вещательной деятельности среди ответственных органов власти, или установить (назначить) все обязанности по регулированию вещательного сектора на один независимый регулирующий орган.

Качество журналистики

Закон представляет объективность и беспристрастность информации, достоверность и соблюдение профессиональной этики, как принципы, которыми следует руководствоваться в деятельности радио и телевизионных компаний и их сотрудников (статья 3 – см. также статьи 29 и 30). Хотя эти законные опасения, крайне важно, чтобы они были рассмотрены в соответствующих рамках.

В своем более раннем анализе закона Таджикистана о печати и других средствах массовой информации[27] ARTICLE 19 выразила серьезную обеспокоенность по поводу введения государством профессиональных обязанностей на журналистов. Мы отметили, что законодательная ответственность (обязанности), налагаемая на журналистов противоречит международным стандартам и наилучшей практике. В большинстве демократических стран, журналистская этика является вопросом саморегулирования. Опыт показал, что правовое регулирование этических вопросов часто приводит к преследованию журналистов, которые критикуют правительство. Представитель ОБСЕ по вопросам свободы средств массовой информации заявил:

Правильные стандарты этики могут быть сделаны только независимыми работниками средств массовой информации, и могут быть подчинены им только добровольно. Приняты ли по доброй воле или нет, любая попытка навязать стандарты на журналистов по закону приведет к произвольным ограничениям их законных свобод и ограничению свободного потока информации в обществе[28].

ARTICLE 19 напоминает, что в контексте вещания, как правило, общепризнано, что независимый регулирующий орган может принять кодексы поведения, охватывающие такие вопросы, как беспристрастность и другие проблемы, связанные с профессиональной этикой. Тем не менее, кодексы не должны навязывать уголовной или гражданской ответственности за содержание программ и должны быть разработаны в тесном сотрудничестве с вещательными компаниями и другими заинтересованными сторонами.

В качестве альтернативы, вопросы, связанные с качеством информации и профессиональной этики журналистов могут рассматриваться через системы саморегулирования.

Рекомендации

• Вместо перечисления ряд принципов, Закон должен обеспечить независимый регулирующий орган полномочиями принимать административные кодексы поведения для вещателей. Эти кодексы должны быть приняты через открытый, прозрачный и участвующий консультационный процесс, который включает все заинтересованные стороны. Кроме того, кодексы не должны налагать уголовной или гражданской ответственности.
• В качестве альтернативы, закон должен предусматривать прозрачный, открытый и участвующий процессе подготовки и создания системы саморегулирования.

Выборы и избирательные кампании

Статья 22 Закона дает Центральной комиссии по выборам полномочия устанавливать порядок использования радио и телевидения в период избирательных кампаний.

ARTICLE 19 отмечает, что роль средств массовой информации, особенно, радио и телевидения в ходе избирательных кампаний и выборов имеет решающее значение. Граждане должны быть информированы о кандидатах, партиях и их программах; Участники избирательного процесса должны иметь возможность обмениваться мнениями с общественностью. СМИ также выполняют важную функцию информировать людей о том, как зарегистрироваться и как голосовать. Как подробно изложено в «Доступе к эфиру», следующие принципы должны управлять регулированием вещательных СМИ во время выборов:

Государства обязаны обеспечить доступ общественности к получению адекватной информации во время выборов, в том числе путем вещания о том, как голосовать, платформы политических партий и кандидатов, вопросы избирательной кампании и по другим вопросам, имеющим отношение к выборам. Такая информация должна быть доступна через новостные и текущие событийные программы, специальные избирательные программы, прямого доступа политических передач и, где разрешено, коммерческие политические рекламы[29].

ARTICLE 19 повторяет, что задачей независимого регулирующего органа должно быть установление правила для вещательных средств массовой информации. Кроме того, соответствующие общие принципы (такие, как справедливого и равноправного охвата, правил, относящихся к прямому доступу к эфирному времени для кандидатов и политических партий, или существования быстрой процедуры корректирования (возмещения) должны быть закреплены в Законе.

Рекомендации

• Закон должен перечислить общие принципы, применимые к вещательным СМИ во время выборов, оставив подробные правила, которые будут приняты независимым регулирующим органом.

Незаконное содержание (Противозаконный контент)

Статья 28 Закона гласит, что вещательным СМИ запрещается разглашать государственную тайну; от распространения материалов, которые призывают к насильственному свержению или изменению конституционного строя, либо пропаганды войны, жестокости, терроризма, расовой или национальной ненависти, нетерпимости, религиозной исключительности, или иным образом подстрекает к совершению уголовных преступлений; от дискредитации чести и достоинства государства, Президента, или граждан; и от вещания порнографии.

ARTICLE 19 напоминает, что даже там, где ограничение свободы выражения преследует законную цель (как перечислены в статье 19 (3) МПГПП), все равно должно быть продемонстрировано, что ограничение предусмотрено законом, и что это необходимо. Стоит также напомнить, что в соответствии с международными стандартами, свобода выражения мнений «применима не только к «информации» или «идеям», которые благосклонно принимаются или расцениваются как безобидные (безвредные) или безразличные, но и тех, которые оскорбляют, шокируют или беспокоят государство или какою-либо часть (какой-либо сектор) населения. Таковы требования плюрализма, терпимости и широты взглядов, без которых нет «демократического общества»[30].

ARTICLE 19 отмечает, что могут возникнуть обстоятельства, когда право на обмен и получение информации по теме законного общественного интереса преобладает над юридической обязанностью сохранять служебную тайну (конфиденциальность), в частности, в случае журналистов, их источников и потенциальных информаторов.

Для получения более подробной информации, ARTICLE 19 ссылается на стандарты, применимые к защите национальной безопасности (борьба с терроризмом), которые были подробно описаны в Йоханнесбургских принципах национальной безопасности, свободы выражения мнений и доступа к информации.[31] Международные стандарты в области подстрекательства были изложены в нашей аналитической записке «Запрещение (предотвращение) подстрекательства к дискриминации, вражде или насилию».[32]

Заметим, что некоторые основания для запрета не являются юридически точными (определенными) или доступными. Такие термины, как «государственная тайна», «подстрекательство к ненависти», «терроризм» и «порнография» туманны, неясны, и восприимчивы к произвольной интерпретации правоохранительными органами и судами. К сожалению, закон не содержит перекрестных ссылок на другое законодательство в целях уточнения этих терминов.

Кроме того, закон позволяет, чтобы право на свободу выражения могло быть ограничено по основаниям, которые незаконны в соответствии с международным правом. В частности, запрет на вредное выражение «изменение конституционного строя» не является одним из законных целей, перечисленных в статье 19 (3) МПГПП. В демократическом обществе люди должны иметь возможность обсуждать территориальные вопросы и политическую и экономическую независимость правительства и государства.

Также, защита достоинства государства или Президента не совместимы с нормами международного права, так как могут помешать законному обсуждению политических вопросов.

Кроме того, напомним, что мы выразили аналогичные опасения в нашем анализе статьи 6 Закона Республики Таджикистан о СМИ.

Рекомендация

• Статья 28 Закона должны быть пересмотрены в соответствии с международными стандартами.

Трехъярусный ландшафт средств массовой информации

Закон перечисляет «ключевые цели» для государственных медиа-компаний, в том числе информирование телезрителей и радиослушателей, а также освещение «национальных символов Республики Таджикистан» и «развитие и укрепление международных связей Республики Таджикистан» (Статья 9).

ARTICLE 19 отмечает, что в соответствии с международными стандартами, государственные средства массовой информации не могут быть приравнены к голосу правительства или страны. Общественные медиа-компании должны быть независимыми, финансируемые государством СМИ, которые преследуют ряд целей, которые не могут быть в полной мере выполнены частными СМИ. Их независимость должна быть строго установлена, в частности, через точное определение их финансирования.

В соответствии со статьей 7 Закона, медийный ландшафт в Таджикистане состоит из государственных и частных медиа-компаний. Статья 8 предусматривает, что государственные средства массовой информации должны иметь приоритетное право на использование национальных сетей.

ARTICLE 19 отмечает, что местные и общественные средства массовой информации также играют важную роль в демократическом обществе, и должны быть включены в планирование и распределение частот. Плюрализм и разнообразие следует поощрять через трехуровневый медиа-ландшафт, состоящий из государственных средств массовой информации, коммерческих СМИ и местных и общественных СМИ.

Напомним также, что наш анализ Закона о СМИ[33] в 2014 году подчеркнул, что не должно быть регистрации медиа-центров (статья 10).

Кроме того, Статьи 14 — 18 Закона обеспечивают (предусматривают) права вещательных медиа-компаний использовать различные коммуникационные сети (наземное вещание, кабель, спутник). ARTICLE 19 предлагает, что закон должен обеспечить более точную и подробную процедуру для тех прав, и, при необходимости обеспечить уникальный процесс лицензирования.

Рекомендации

• Закон должен предусматривать полное преобразование государственных средств массовой информации в независимые общественные СМИ, и обеспечить четкое определение их компетенции и финансирования;
• Закон должен устанавливать, что частоты планирования и распределения должны обеспечивать сбалансированный трехуровневый медиа-ландшафт, состоящей из государственных средств массовой информации, коммерческих СМИ и местных и общественных СМИ;
• Статья 10 должна быть удалена из Закона в полном объеме;
• Закон должен обеспечить более точную и подробную процедуру прав медиа-центров (медиа-организаций) для использования различных типов коммуникационных сетей, и, при необходимости обеспечить уникальный процесс лицензирования.

Иностранные СМИ

Статья 34 предусматривает аккредитацию иностранных корреспондентов.

ARTICLE 19 отмечает, что требования аккредитации может означать предоставления журналистам разрешения заниматься своей профессией, и поэтому препятствует праву на свободу выражения мнений. КПЧ заявил, что «необходимость тестирования» (см. выше в разделе о международных стандартах), требует, чтобы процедура аккредитации не должна допускать политического вмешательства и должна уменьшать как можно меньше право собирать новости. Кроме того, количество аккредитованных журналистов, кому разрешили присутствовать на мероприятии, может быть ограничено только при наличии очевидных проблем с размещением всех, кто заинтересован. В частности, Комитет по правам человека заявил:

Эти действия и заявления должны представляться как необходимые и соразмерные цели в вопросе и не произвольными… Соответствующие критерии для схемы аккредитации должны быть конкретными, (четкими) справедливыми и разумными, а их применение должно быть прозрачным[34]^.

Аналогичные рекомендации были подняты международными мандатами на свободу выражения мнений:

Схемы аккредитации для журналистов подходят только там, где необходимо обеспечить им привилегированный доступ к определенным местам и/или мероприятиям; такие схемы должны быть под контролем независимого органа по аккредитации и решения должны быть приняты в соответствии с честным и прозрачным процессом, основанного на четких и недискриминационных критериях, опубликованных заранее. Аккредитация никогда не должна быть объектом ее отмены, основанной только на основании содержания работы отдельного журналиста.[35]

Положения статьи 34 должны быть пересмотрены, чтобы соответствовать этим рекомендациям.

Рекомендация

• В Статью 34 Закона должны быть внесены изменения. Аккредитация должна требоваться только при ограниченном пространстве, где все заинтересованные журналисты не могут присутствовать на заседании или следить за деятельностью конкретного органа. Законодательство должно обеспечивать гарантии против произвольных отказов в аккредитации, таких как четких правил аккредитации. Аккредитация должна быть под контролем независимого органа, такого как Союз журналистов, и журналистам должно быть предоставлено право на обжалование в суде отказа в аккредитации.

Цифровое вещание

Переход на цифровые технологии вещания должен обеспечить медиа-компании с возможностью давать более подробную информацию для общественности и позволить людям запрашивать и получать более подробную информацию и идеи. Тем не менее, для такого перехода, чтобы соответствовать требованиям международных стандартов в области свободы выражения мнений, процесс должен регулироваться законодательством, содержащим гарантии, необходимые для общественного интереса, в том числе свободы слова и доступа к информации. Пока не будут приняты определенные правила, есть риск, что рынок цифрового телевидения будет монополизирован или станет враждебным свободному обращению информации, плюрализма средств массовой информации, культурного разнообразия и защиты прав потребителей.

Хотя регулирование перехода от аналогового к цифровому вещанию является полномочием государства, правительства обязаны действовать в соответствии с международным правом для содействия, уважения и защиты свободы выражения мнений. В вещательном секторе, это требует наличия правовых гарантий для редакционной независимости, продвижение разнообразия, всеобщего доступа и недорогой доступ к средствам коммуникации и получения (приема) вещательных услуг, справедливых и прозрачных лицензионных процессов, контролируемых независимым регулирующим органом, и эффективных общественных вещателей с всесторонним общественным кругом обязанностей.

ARTICLE 19 ранее разработал перечень принципов, которые представляют государствам полезное руководство по реализации этого важного технологического перехода,[36] в частности:

• Обязательство по регулированию цифрового вещания, которое включает в себя создание независимого регулирующего органа;
• Обязательство по инициированию и стимулированию участия общественности в управлении радиочастотного спектра, который означает, что открытые, прозрачные процессы консультаций должны распространяться на акторов СМИ и организаций гражданского общества;
• Обязательство, гарантирующее, что управление радиоспектром основано на объективных, прозрачных, недискриминационных и соразмерных критериях;
• Обязательство обеспечить всеобщий доступ к аудиовизуальным услугам, что означает гарантировать, что все физические и социальные группы, в том числе представители меньшинств и малоимущих групп в обществе, имеют доступ к средствам массовой информации;
• обязательство управлять цифровым дивидендом в интересах общества;
• Обязательство, чтобы обеспечить совместимость;
• Обязательство гарантировать плюрализм и предотвратить концентрацию средств массовой информации;
• Обязательство способствовать переходу на цифровое вещание, в том числе предоставление подробной и четкой информации для всех секторов общественности;
• Обязательство сохранять социальную компетенцию государственных СМИ.

Мы считаем, что эти принципы должны соблюдаться правительством Таджикистана и включены непосредственно в Закон или другое законодательство.

Рекомендация

• Таджикистан должен использовать цифровое вещание, как возможность создать независимый регулирующий орган и начать открытые, прозрачные и участвующие консультативные процессы по всем аспектам перехода на цифровое вещание, включая управление радиоспектром, распределение (выделение) лицензий, всеобщего доступа, цифрового дивиденда, плюрализма и концентрации средств массовой информации, а также упразднения государственных СМИ.

Об АРТИКЛЬ 19

АРТИКЛЬ 19 выступает за развитие прогрессивных стандартов свободы выражения мнений и свободы информации на международном и региональном уровнях, а также их внедрение в национальные правовые системы. Правовая Программа подготовила ряд публикаций по нормотворчеству, в которых содержится краткая информация о международном и сравнительном праве, а также примеры передовой практики в таких областях, как закон о диффамации, о доступе к информации и регулировании вещания.

На основе этих публикаций и общей правовой экспертизы АРТИКЛЬ 19 каждый год публикует ряд правовых анализов, Меморандумы о законодательных предложениях, а также существующих законов, влияющих на право на свободу выражения мнения. Эта аналитическая работа ведется с 1998 года для поддержки позитивных усилий по реформированию законодательства во всем мире, которые часто приводят к значительному улучшению предлагаемого или существующего внутреннего законодательства. Все наши анализы доступны на http://www.article19.org/resources.php/legal.

Если вы заинтересованы обсудить этот анализ дальше, или если у вас есть вопрос, к которому вы хотели бы привлечь внимание Правовой программы АРТИКЛЬ 19, можете связаться с нами по электронной почте, адрес которой legal@article19.org. Для получения дополнительной информации о работе АРТИКЛЬ 19 в Таджикистане, пожалуйста, свяжитесь с Рината Алибекова, Координатором проекта по Центральной Азии, по адресу:

rinata@article19.org.

Этот анализ был произведен в рамках проекта Содействие свободе выражения мнений в Центральной Азии, реализуемый АРТИКЛЬ 19 и партнерами и финансируется Министерством иностранных дел Норвегии. Норвежское министерство иностранных дел не обязательно разделяют мнения, которые выражены здесь. АРТИКЛЬ 19 несет полную ответственность за содержание анализа.

[1] ARTICLE 19 работал на основе неофициального перевода Закона. ARTICLE 19 не несет ответственности за точность перевода или за комментарии, сделанные на основе каких-либо неточностей в переводе.

[2] Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 217А (III), принятая 10 декабря 1948. Всеобщая декларация прав человека, будучи резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН, непосредственно не является обязательным для государств. Тем не менее, некоторые части резолюции, в том числе статья 19, широко рассматривается как получившие юридическую силу, как обычного международного права после принятия резолюции в 1948 году.

[3] GA res. 2200A (XXI), 21 UN GAOR Supp. (No. 16) at 52, UN Doc.

[4] ОБСЕ, Хельсинки, 1 августа 1975 года.

[5] Копенгагенское совещание Конференции по человеческому измерению СБСЕ, июнь 1990 года, в частности пункты 9.1 и 10.1.

[6] Парижская хартия для новой Европы, Саммит СБСЕ, ноябрь 1990 года

[7] На пути к Подлинному партнерству в новую эпоху, Саммит СБСЕ, Будапешт, 1994, пп 36-38.

[8] Стамбульский саммит ОБСЕ, 1999, пункт 27; или Хартия европейской безопасности, 1999 года, пункт 26.

[9] Принято 22 ноября 1969 года, вступило в силу 18 июля 1978 года.

[10] ETS серии № 5, принято 4 ноября 1950 г., вступило в силу 3 сентября 1953 года

[11] Принято 26 июня 1981, вступило в силу 21 октября 1986 года.

[12] Смотри, например, Комитет ООН по правам человека, Замечание общего порядка 25, 12 июля 1996 года; Европейский суд по правам человека (Европейский суд), Кастельс против Испании, 24 апреля 1992 года, Appl. № 11798/85; или Межамериканский суд по правам человека, Обязательное членство в Ассоциации, установленном законом для практики журналистики, консультативное заключение OC5 / 85, 13 ноября 1985 года, серия А, № 5.

[13] Замечание общего порядка № 34, CCPR / C / GC / 34, принятое 12 сентября 2011 года.

[14] Комитет ООН по правам человека выразил озабоченность по поводу законов по таких вопросам, как неуважение к власти, защиты репутации монарха или главы государства, и неуважение к флагам и символов на том основании, что они не преследуют какой-либо из законных интересов, установленных в статье 19 (3); Замечание общего порядка № 34, цит. пункт. 38.

[15] Например, Европейский суд подчеркнул, что «свобода прессы дает общественности одно из лучших средств обнаружения и формирования мнения об идеях и позициях своих политических лидеров… это, таким образом, дает возможность каждому принять участие в свободных политических дебатах, который находится в самом центре концепции демократического общества; «Thorgeirson v. Iceland, 25 июня 1992 года, Appl. № 13778/88, пункт. 63. также заявил, что «[это возложено на прессу], чтобы распространять информацию и идеи, представляющие общественный интерес. Не только пресса имеет перед собой задачу распространения такой информации и идей: общественность также имеет право получать эту информацию. Если бы это было иначе, пресса была бы неспособна играть ее жизненно важную роль «сторожевого пса»; Jersild v. Denmark, 23 сентября 1994, Appl.. № 15890/89, пункт. 31. Аналогичным образом, В преамбуле Межамериканской декларации о правах человека говорится, что «свобода прессы является необходимым для полного и эффективного осуществления права на свободу выражения мнений и является незаменимым инструментом для функционирования представительной демократии, через которую физические лица осуществлять свое право получать, распространять и искать информацию «.

[16] Европейский суд, Informationsverein Lentia v. Austria, 24 ноября 1993 года, Appl. №s. 13914/88, 15041/89, 15717/89, 15779/89 и 17207/90, п. 38.

[17] КПЧ, Mukong v. Cameroon, 21 июля 1994 года, Сообщение № 458/1991, пункт. 9.7.

[18] См. Межамериканский суд по правам человека, обязательное членство в Ассоциации, предписанное законом для занятия журналистикой, Консультативное заключение OC-5/85 13 ноября, 1985

[19] Совместная декларация Специального докладчика ООН по вопросам свободы слова и мнений, представителя ОБСЕ по вопросам свободы средств массовой информации и Специального докладчика OAS по вопросам свободы выражения мнений, 18 декабря 2003 года.

[20] ARTICLE 19, Доступ к эфиру: Принципы свободы выражения и регулирования вещания, март 2002 года

[21] Рекомендация (2000) 23, принятая 20 декабря 2000 года

[22] Там же.

[23] ARTICLE 19, Доступ к эфиру, цитируемое произведение., Принцип 2

[24] Например, потребность в независимости регулирующих органов вещания и их защиту от политического или коммерческого вмешательства была специально подчеркнута в Совместной декларации Специального докладчика ООН по вопросам свободы слова 2003 года, Специального докладчика по вопросу о свободе выражения мнений ОАS и представителя ОБСЕ по вопросам свободы средств массовой информации. Для сравнительной перспективы, см. также Совет Европы, Комитет министров, Рекомендация (2000) 23 о независимости и функциях регулирующих органов в вещательном секторе, 20 декабря 2000 года и ее Пояснительный меморандум; и Декларацию Комитета министров о независимости и функциях регулирующих органов в вещательном секторе, 26 марта 2008 года.

[25] ARTICLE 19, Доступ к эфиру, цитируемое произведение, Принцип 10 и в целом, принципы 11-17.

[26] ARTICLE 19, Доступ к эфиру, цитируемое произведение

[27] ARTICLE 19, Анализ Закона Таджикистана о СМИ, октябрь 2014 года.

[28] Миклош Харашти: «Достоинства Саморегулирование СМИ: Балансировка прав и обязанностей», в Справочнике Саморегулирование СМИ: Все вопросы и ответы, ОБСЕ, 2008, стр. 15.

[29] ARTICLE 19, Доступ к эфиру, цитируемое произведение

[30] Там же.

[31] ARTICLE 19, Йоханнесбургские принципы национальной безопасности, свободы слова и доступа к информации, 1996.

[32] ARTICLE 19, Запрещение подстрекательства к дискриминации, вражде или насилию, 2012.

[33] Анализ Закона Таджикистана о СМИ ARTICLE19.

[34] КПЧ, Gauthier v. Canada, комм. № 633/1995, 7 апреля 1999 года, пункт. 13.6.

[35] Совместная декларация специальных мандатов 2003 года. Также, Представитель ОБСЕ по вопросам свободы средств массовой информации отметил, что «общее заблуждение о системе аккредитации является представление, что он имеет» разрешительную «функцию — разрешительную в том смысле, что правительство или другие регулирующие органы имеют право предоставлять, отказывать или отменить аккредитацию журналиста. Применяя те же правила к аккредитации, как получить разрешение на работу, правительство осуществляет чрезмерный контроль над журналистами; «Специальный доклад: аккредитация журналистов в регионе ОБСЕ, замечания и рекомендации, 25 октября 2006.

[36] ARTICLE 19, Румыния: Цифровой Переключение, декабрь 2008.

Еженедельник «Азия-плюс» (№59 (1042), июль 30, 2015) опубликовал материал, посвященный 20 тысячной публикации за 90-летнюю историю правительственного печатного издания  «Народная газета».

В публикации, ссылаясь на научные труды ученых Усмонова И., и Азимова А. отмечается  роль издания  в развитии таджикского общества.  Здесь также отмечается, что газета, издаваясь с 7 ноября 1925 года, берет свое начало у истоков становления таджикской периодической печати и стоит наряду с такими признанными изданиями как «Бухорои шариф», «Овози точик». «Народная газета»  с тех пор пройдя  трудный путь становления и развития, дошла до наших времен.

«Вечерний Душанбе» (№31 (923), июль 29, 2015)  опубликовал результаты проведенного по поручению мэра города Душанбе Убайдуллоева М. на страницах Фейсбук опроса относительно программ столичного телеканала «ТВ Пойтахт». В материале, по отзывам респондентов, указывается на социально-общественный характер телевидения как положительная черта. Вместе с тем приводится ряд недостатков,  в том числе и плохое качество сигнала, устранение, которых поднимет ее деятельности на качественно новый уровень. Также,  участники опроса высказали свои пожелания и предложения, с надеждой, что они будут учтены как руководством мэрии, так и телевидении.

Мониторинговая служба НАНСМИТ

Еженедельник «ASIA-Plus» (№55 (1038), 15 июль 2015) в своей публикации остановился на вопросах относительно фильтрации материалов гостелеканалов на предмет наличия эротических сцен и насилия, а также перспективы создания совместного с ИГА И ИРИ персоязычного телеканала. Как пишет «ASIA-Plus», об этом на пресс-конференции, состоявшейся 10 июля текущего года, заявил председатель Комитета по телевидению и радиовещанию при Правительстве РТ Пиров Махмадсаид.  В частности, в своем выступлении он отметил, что «По данному вопросу уже образован худсовет, который будет принимать решения о целесообразности трансляции того или иного сюжета или фильма». Заявление М. Пирова уместным, считает «ASIA-Plus», если учесть, что «в последний год в эфир национального телевидения не раз показывали сюжеты о недобросовестных религиозных деятелях, мошенниках и развратниках в обличии священнослужителей».  По поводу запуска телеканала персоязычных стран еженедельник «ASIA-Plus», со ссылкой на председателя Комитета по телевидению и радиовещанию Пирова, говорить, что со стороны Комитета все обязательства выполнены, «однако по ряду технических причин реализация идеи была отложена на неопределенное время».    

Еженедельник «ASIA-Plus» остановился в своем номере (№55 (1038), 15 июль 2015) на нашумевшем в последние дни проблеме – допуске независимых СМИ к освещению правительственной информации.  В статье «В Таджикистане вводиться монополия на правительственную информацию?» констатируется факт нарушения законодательства в сферах СМИ со стороны правительственных чиновников в пользу НИАТ «Ховар». Другие неправительственные СМИ, освещающие деятельность правительственных структур, пишет «ASIA-Plus», могут воспользоваться ею, только ссылаясь НИАТ «Ховар», как первоисточника информации.  В публикации приводиться мнение главы НАНСМИТ Нуриддина Каршибоева на возникшую ситуацию, где он указывает на наличие «эксклюзивного права» НИАТ «Ховар» на правительственную информацию, но вместе с тем, он отмечает, что «положения государственного информационного агентства не верховенствуют над законами, которые гарантируют равное право для всех СМИ на получение информации».

Мониторинговая служба НАНСМИТ

Еженедельник «ASIA-Plus» (№52 (1035), 06 июль 2015) под заголовком «2 июля – Международный день спортивного журналиста» обращает внимание читателей на такое направление журналистики как спортивные репортеры, обозреватели и комментаторы. Здесь же приводится поздравительные слова главы НОК Республики Таджикистан Бахрулло Раджабалиева, где указывается их роль в общественной и социальной жизни населения. В статье также, ссылаясь на данные Международной ассоциации спортивной прессы, приводиться в цифрах репортеров освещающих спортивную сферу жизни населения.

Газета «СССР» (№27 (356), 09 июль 2015) в статье «На информационную войну идем с комком глины?» (Ба чанги иттилооти бо кулух меравем? – пер. авт.) в обращении к помощнику Президента РТ по социальным вопросам и связи с общественности, а также Руководителю Исполнительного аппарата  Президента РТ, акцентирует их внимание к проблемам пропаганды терроризма и противостояние подобным проявлениям со стороны государственных структур. Газета приводит обзор сайтов ряда руководителей и самих органов государственной власти на предмет оперативности, доступности и содержательности. Мониторингу подверглись сайты администраций  Согдийской и Хатлонской областей, Горно-Бадахшанской автономной области, городов Душанбе, Худжанд, Кургантюбе, Куляб, Хорог, Маджлиси оли (парламента) Республики Таджикистан. По версии «СССР», наиболее отличившимися и получившие положительные отзывы являются сайты www.sugd.tj – Хукумата Согдийской области, www.khujand.tj – Хукумата города Худжанда, www.parlament.tj – Маджлиси милли Маджлиси оли Республики Таджикистан. Сайт Хукумата города Душанбе (www.dushanbe.tj) оценивается посредственно, но в противовес этому сайту приводится сайт www.mometavonem.tj, через которого мер города М. Убайдуллоев поддерживает связь с общественностью, как отвечающий требованиям времени. В остальных сайтах, по мнению редакции, не наблюдается своевременности и точности информации, их содержательности, тем самым уступая в идеологической борьбе чуждым нашим национальным ценностям течениям.

12 июля Сангини Гулзод отмечает свое 50-летия. По случаю еженедельники «Озодагон» (№ 26 (382), 08 июль 2015), «Фараж» (№ 28 (449), 08. Июл 2015), «Нигох» (№ 15(448), 08 июл 2015) в своих страницах разместили материалы, где говорится об отдельных аспектах жизни юбиляра. Как видно из статьей, Сангини Гулзод ныне является представителем педагогической сферы и воспитывает будущую плеяду представителей современной журналистики. В свое время Сангини Гулзод работал в различных средствах массовой информации и их представительских органах.

Как пишет газета «Нигох» (№ 15(448), 08 июл 2015) со слов Джумахона Давлатова — Председателя Агентства по государственной службе при Исполнительном аппарате Президента РТ, сотрудники газеты «Чумхурият», АМИТ «Ховар», газеты «Чавонони Точикистон» и других государственные и частных издания не являются государственными служащими. Обе стороны (госслужащие и не государственные служащие – авт.) наделены определенными ограничениями и лишениями. Например, госслужащих не можем поощрять, не можем оплатить дополнительно – говорить господин Давлатов — но сотрудники государственных изданий получают дополнительные оплату и поощрения.

Еженедельник «Точикистон» (28 (1121), 09 июль 2015) опубликовав материал под названием «Давлатзода Зевар Махмуди: Ракобати эчодиро мепазирам», приводит точку зрения вновь назначенного руководителя ТВ «Сафина» относительно перспективы развитии данной телевизионной компании страны, которая была озвучена на пресс-конференции, состоявшей 8-го июля сего года.

Газета «Имруз News» (№ 110 (1111), 07 июл 2015) со ссылкой на «Озоди» на своих страницах размешает материал о новых назначениях в государственных структурах, в частности органах и организациях СМИ Таджикистана. В статье говорится, что Рауфов Сухроб заменил Айниддини Самариддин, возглавляющий ТВ «Шабакаи аввал». Айниддини Самариддин был назначен заместителем Пресс-службы Испольнительного аппарата Президента РТ. Каримов Бахтовар назначен главным редактором газеты «Чавонони Точикистон» вместо Самариддина Асозода. Последний был определен первым заместителем главного редактора газеты «Чумхурият».

Мониторинговая служба НАНСМИТ 

Еженедельник «Миллат» (№21 (508) 3, июнь 2015) сделал публикацию относительно блокировки некоторых информационных ресурсов и социальных сетей на территории Таджикистана.

В Таджикистане после новости о вступление в ИГИЛ экс-командира ОМОН МВД республики заблокировали ряд новостных сайтов. Таким образом, на данный момент интернет-провайдеры «МегаФон» и «Babilon» заблокировали доступ к сайту медиа-группы «Азия-Плюс». Также заблокирован доступ к сайтам Радио «Озоди», социальным сетям «Одноклассники»  и «Вконтакте», невозможен доступ к популярному видео-хостингу Youtube, где и было размещено обращение бежавшего в Сирию в ряды ИГИЛ экс-командира ОМОН.

По мнению главы Ассоциации интернет-провайдеров Таджикистана Асомиддина Атоева, исходя из опыта предыдущих лет, можно сделать выводы, что сайты были заблокированы в связи с последним видеообращением экс-командира ОМОН. Стоит отметить, что страница в Одноклассниках, которая распространила это видео, также удалена. «Интернет-провайдеры уже давно не сообщают причины блокировки сайтов, но могу предположить, что все это связано именно с обращением Гулмурода Халимова, — отметил Атоев, — убежден, что блокировка сайтов не является путем выхода из ситуации». Зебо Таджибаева, исполнительный директор ИА «Азия плюс», считает, что подобные шаги принимаемые интернет провайдерами нарушают прав пользователей на информацию.

Мониторинговая служба НАНСМИТ